国土资源部、住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知

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陕西省铜川市人民政府办公室


铜川市人民政府办公室关于印发陕西省利用计算机信息系统实施审计监督暂行办法的通知

铜政办发〔2010〕103号



　　各区县人民政府，市新区管委会，市级各工业园区管委会，市政府各工作部门、直属机构：

　　9月14日，省政府办公厅印发了省审计厅制定的《陕西省利用计算机信息系统实施审计监督暂行办法》。现将该办法印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。

　　一、使用计算机信息系统的被审计单位应在文发之日起30日内向审计机关提供计算机信息系统的相关资料，将该系统必要的技术资料报送审计机关备案（详见附件）。

　　二、今后使用计算机信息系统的被审计单位在启用、变动、废止计算机信息系统后，应在30日内向审计机关提供变化情况。

　　三、审计机关要加强对审计人员的计算机知识和操作能力培训，适应计算机审计的工作要求。被审计机关应主动按要求配合审计机关开展计算机审计工作，促进各项管理工作依法规范开展。

　　铜川市人民政府办公室

　　二O一O年十一月九日

陕西省利用计算机信息系统实施审计监督暂行办法

　　第一条 为了加强国民经济信息化条件下的审计监督工作，规范审计行为，根据《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》和《国务院办公厅关于利用计算机信息系统开展审计工作有关问题的通知》(国办发〔2001〕88号)精神，结合我省实际，制定本暂行办法。

　　第二条 本办法适用于本省各级审计机关、列入审计机关监督对象的被审计单位以及为被审计单位信息系统提供技术服务的相关机构。

　　第三条 审计机关有权要求被审计单位按照审计机关的规定提供运用电子计算机存储、处理的财政收支、财务收支和相关业务的电子数据和必要的电子计算机技术文档等资料。

　　被审计单位负责人对本单位提供的电子数据资料的真实性和完整性负责。

　　第四条 审计机关进行审计时，有权检查被审计单位运用电子计算机管理财政收支、财务收支和相关业务数据的信息系统（以下简称计算机信息系统）。被审计单位应当按照审计机关的要求，提供对计算机信息系统进行访问、核查有关必要的技术条件和手段。

　　第五条 被审计单位的计算机信息系统应当具备符合国家标准的数据接口。已投入使用的计算机信息系统没有设置符合国家标准数据接口的，被审计单位应将审计机关要求的数据转换成可读取的输出格式。

　　第六条 被审计单位的计算机信息系统应当具备完整的系统管理日志记录功能。审计机关开展审计工作时，被审计单位应当提供完整的财政收支、财务收支、相关业务电子数据及其系统运行管理日志。

　　第七条 被审计单位应当遵守会计法律法规，按照纸质会计凭证、会计账簿、财务会计报告和其他会计资料以及有关经济活动资料保存期限的规定，保存计算机信息系统处理的电子数据及其技术资料，在规定期限内不得覆盖、删除或者销毁。

　　第八条 审计机关在开展联网审计工作时，应利用政务网实现与被审计单位财政收支、财务收支或相关业务数据信息系统的网络联接。被审计单位、业务协同单位和信息系统技术支持机构应当配合审计机关，协调解决网络联接涉及的有关安全、技术等方面的问题。

　　第九条 审计机关在审计过程中，发现被审计单位计算机信息系统的电子数据和相关技术文档资料不完整，应要求被审计单位进行补充完善。

　　第十条 审计机关需要对被审计单位计算机信息系统可靠性或电子数据真实性进行测试时，审计人员应当制订测试方案，监督被审计单位操作人员按照测试方案要求进行测试。

　　第十一条 审计机关发现被审计单位计算机信息系统不符合法律、法规、国家标准和有关主管部门的规定，可以责令限期改正或者更换。在规定期限内不予改正或更换的，审计机关应当通报批评并建议有关主管部门予以处理。在审计过程中发现故意使用有舞弊功能的计算机信息系统的，建议主管部门追究有关单位和人员的责任。构成犯罪的，移送司法机关依法处理。

　　第十二条 被审计单位拒绝、阻碍审计监督，拒绝、拖延提供与审计事项有关的电子数据资料，隐瞒或者提供虚假及无法识别的电子数据资料，在规定保存期限内覆盖、删除、销毁电子数据资料，不设置、不开放且在规定期限内仍不设置、不开放符合审计需要的电子数据接口的，由审计机关依照《中华人民共和国审计法》和《中华人民共和国审计法实施条例》等规定进行处理。构成犯罪的，移送司法机关依法处理。

　　第十三条 在本省范围内为被审计单位提供计算机信息系统服务的机构，应当遵守国家有关法律法规和技术标准规定，不得开发和销售有舞弊功能的计算机信息系统软件。审计机关有权建议有关部门追究开发、销售具有舞弊功能计算机信息系统软件相关机构的责任。构成犯罪的，移送司法机关依法处理。

　　第十四条 审计机关应利用计算机信息系统，建立审计机关之间网络联查、协查体系，实现审计机关信息资源共享。审计机关应加强对审计人员的计算机业务和技能培训，提高计算机技术应用水平。

　　第十五条 审计人员在利用计算机采集数据和审计过程中，不得影响被审计单位计算机信息系统的正常运行或对其造成损害，对知悉的国家秘密和被审计单位商业秘密负有保密义务，不得用于与审计工作无关的用途。审计人员泄露知悉的国家秘密和被审计单位的商业秘密，由审计机关给予相应的行政处分。构成犯罪的，移送司法机关依法处理。

　　第十六条 本暂行办法自发布之日起实施。




浅析债权人的代位权诉讼

李 民

　　
我国《合同法》第七十三条规定，因债务人怠于行使其到期债权，对债权人造成损害的，债权人可以向人民法院请求以自己的名义代位行使债务人的债权，但该债权专属于债务人自身的除外；代位权的行使以债权人的债权为限，债权人行使代位权的必要费用，由债务人负担。所谓债权人代位权，是“指债权人享有的为保全其债权，当债务人怠于行使其权利而危及债权人权利的实现时，以自己的名义直接行使债务人权利的权利。”[1]从我国合同法的规定看，我国规定的是“代位诉权”，最高法院称之为代位权诉讼制度，即债权人只能通过诉讼行使代位权。代位诉权包括债权人以自己的名义对次债务人提起诉讼、申请强制执行、申请诉讼保全等一系列诉讼权利。合同法对债权人代位诉讼的规定，突出了对债权人的保护，具有重大积极的意义。学界有关这方面的文章已经很多，但是司法实践对这一新生事物还比较陌生，有许多理论和实践问题有待于进一步研究。笔者在此不揣冒昧，试图就一些重要问题作一简单探讨分析，就教于学界同仁。
　　一、债权人代位诉讼制度的目的
　　研究代位诉讼制度，必须首先明确设定该制度的目的。合同法之所以要设立代位诉讼制度，是因为债务人怠于行使对次债务人债权的行为损害了债权人的利益，为保护债权人的利益特赋予债权人特定的诉权。按照一般的诉权理论，行使诉权的人必须是争议的法律关系的当事人，即案件的直接利害关系人。按照债的相对性原理，债权债务只发生在特定的当事人之间，当事人不能对次债务人主张权利，次债务人也不能对当事人主张该债权。依据上述分析，代位权似乎缺乏理论依据。但如果拘泥于一般的诉权理论和传统的债的相对性理念，不利于保护权利人的利益。案件非直接利害关系人可以为他人的利益提起诉讼，这已有先例，如遗产管理人和破产清算人虽然不是直接利害关系人，但可以提起诉讼，再如死者的近亲属为保护死者的名誉权可以提起诉讼。因此，在特定情况下应该赋予非直接利害关系人诉权，以保护有关的权益。在债务人怠于行使其债权损害了债权人利益的场合，如果不允许债权人为自己的利益代位诉讼，不仅会纵容债务人的恶意行为，使债权人的利益无法得到应有的保护，而且久而久之，会培植不良的市场经济秩序和商业道德。其次，债权人代位权是债之固有权，是“以行使他人权利为内容的管理权”，[2]是债的保全制度的发展。因此，代位诉讼制度通过将债务人的诉权赋予债权人来体现对债权人的保护，保全债权人的债权，并限制债务人的诉权，让债务人承担必要费用，以示对债务人的惩罚。最后，债务人怠于行使债权侵害债权人的利益，违背了诚信原则，基于诚信原则，应当给予债权人必要的救济。
　　从上述，代位诉权是维持市场经济秩序的客观要求，有比较充分的理论依据。各国设立代位诉权制度的目的也在于赋予债权人必要的救济，以保全其债权。代位诉讼的司法实务应当从该制度的目的出发来操作。当然，对如何保全债权学者们可能有不同的看法。笔者认为保全债权应当真正体现对债权的保全，如果债权人不能直接取得保全债权的利益或者一种优先受偿权的话，恐怕会极大地减损债权保全的意义，特别是在债务人资产不良和其债权人为多数时更是如此。所以，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》（以下简称《合同法解释》）第二十条规定：债权人向次债务人提起的代位权诉讼经人民法院审理后认定代位权成立的，由次债务人向债权人履行清偿义务，债权人与债务人、债务人与次债务人之间相应的债权债务关系即予消灭。这一解释正是体现了对债权人的真正关怀，对于解决三角债、连环债以及执行难都有现实的积极意义[3]。
　　二、代位诉权与一般诉权
　　诉权是法律所保障的进入诉讼程序以保护自己的权利。世界各国民诉法对诉权均没有限制，对诉权的保障也体现了一种诉讼人权。但对于是否需要对债权人行使代位诉权予以一定的限制，学者们可能有不同的意见。持肯定意见的人认为，债权人的代位诉权是一种法定的间接诉权，与一般直接诉权还是有一定的差别。如果允许债权人任意对与其无直接利害关系的次债务人提起诉讼，使次债务人随意遭受讼累，对次债务人是非常不公平的。因此，债权人提起代位诉讼，必须提供确切证据证明下列事实：债权人对于债务人的债权确实存在，债务人怠于行使对次债务人的债权且对债权人造成了损害，债权人代位行使的权利不专属于债务人的权利。对代位诉讼权进行限制的依据是次债务人与债权人应当得到同等的保护，如果只偏重于对债权人的保护，难免会现对代位诉权的滥用，对与债权人无直接利害关系的次债务人是不公平的。持反对意见的人则认为既然同为诉权，就应平等对待，就一般诉权来说也存在滥用的问题，对滥用诉权的制裁已刻不容缓，不应以诉权滥用来限制当事人的诉权，否则将使代位诉权流于形式，这在一般诉权已有前车之鉴。
　　笔者倾向于后一种观点。前一种观点所主张的起诉条件是不符合诉讼逻辑的，这些问题是法院在审理过程中应查明的，并且在判决理由或判决中都要做出判断，法院对此进行判断的目的在于明确债权人是否享有代位权，这构成实体审理的一部分。因此将此列为诉权的条件是不合理的，是对诉权的不当限制。限制诉权的弊端是显而易见的，“告状难”正是限制诉权、不尊重诉权的恶果。
　　三、债权人代位诉讼的诉讼标的
　　对债权人代位诉讼的诉讼标的，学者间有分歧。一种观点认为债权人代位诉讼有两个诉讼标的，一为代位权，即债权人是否享有代位权，另一标的为债务人与次债务人之间的权利义务关系。第二种观点则认为债权人代位诉讼的标的只有一个，即债务人与次债务人之间的权利义务关系。认为债权人代位诉讼是债权人以自己的名义为原告，以次债务人为被告，行使债务人对次债务人的权利。债权人行使代位权指向的是次债务人向债务人履行债务，而非向自己履行；其代位权本身并不构成诉讼请求的内容，法院对代位权的判断，仅仅是判断其是否对债务人与次债务人之间的权利义务关系享有诉讼实施权，在债权人胜诉时，仅在判决理由中说明，判决主文中即诉讼标的部分只能是债务人与次债务人之间的权利义务关系，而非债权人与次债务人之间的权利义务关系。[4]因此，债权人代位诉讼的诉讼标的为债务人与次债务人之间的权利义务关系。就传统的代位诉讼制度来说，笔者以为第一种观点较为妥当，理由如下：　　　1、按照传统的诉讼标的理论，诉讼标的为原告起诉所主张的权利义务关系。债权人代位诉讼中债权人的主张我们可以剖析如下：债权人对债务人享有债权，债务人怠于行使债权且对债权人造成了损害，债权人要求法院确认其代位权;债权人享有代位权，债权人代位要求法院判决次债务人对债务人履行义务。因此，法院不仅对债权人是否享有代位权判断，而且也要对代位权的对象即债务人与次债务人之间的权利义务关系判断。2、如果仅仅承认后一判断为诉讼标的的话，那么，在代位诉讼后，就不能以既判力阻止债权人就同一事实再次提起代位诉讼，这显然不符合诉讼经济原则。3、承认两个诉讼标的，可以直接将债务人纳入诉讼中，即债务人为当然的当事人（被告之一），使其在诉讼中有攻击防御的机会（如就其是否怠于行使债权进行抗辩），从而受既判力约束。将债务人直接纳入代位诉讼，也有利于债权人在诉讼中一并向债务人提出行使代位权所支出的必要费用请求。4、承认两个诉讼标的，有助于理清债权人、债务人和次债务人在诉讼中的关系。对前一个诉讼标的的争议，债务人和次债务人是盟友，可以共同对抗债权人；对后一诉讼标的，如果前一标的债权人胜诉，债权人就担当债务人与次债务人就后一标的进行争议，债务人对后一标的就不能再进行有关诉讼行为，除非对债权人有利。最后，两个标的的意义还在于对债务人所有债权人的公平保护。如果，按照一标的说，在一债权人提起代位诉讼后其他债权人不能再提起代位诉讼，如果其他债权人不能通过参与分配制度实现债权，对其非常不利，难免使代位权因起诉时间先后而有优劣之分。因此，笔者主张代位诉讼有两个诉讼标的。尽管债权人代位诉讼有两个诉讼标的，但这两个标的是有牵连的，前一标的的审理是法院对后一标的进行审理的前提。两者的联系还表现法院应对债务人对次债务人的债权作出同一判断上。债务人是否对次债务人享有债权，在前一标的中仅仅是债权人享有代位权的理由之一，但又构成独立的诉讼标的，法院对之应同时审理，同一判断。
　　上述分析对传统的代位诉讼是适用的，但在最高法院作出新规定的情况下，笔者以为这又有所不同：如果债权人的债权已为法院的确定判决所确定，诉讼标的基本适用上述分析，但略有不同；若债权人的债权未经法院判决确定，那么，债权人代位诉讼除包括上述标的外，还应当包括债权人对债务人提起的另一诉，构成两个诉的合并。我们可以把《合同法解释》规定的制度做如下拆分：债权人对债务人的提起债权之诉，债权人代位债务人对次债务人提起的诉讼，债权人对债务人的申请强制执行程序，债权人代位债务人对次债务人的申请强制执行程序。《合同法解释》对上述制度的整合简化后，规定次债务人直接向债权人给付，这实质上将代位权最后变成了对次债务人的请求权。从上述分析我们可得知，我国代位诉讼制度是对几个程序的简化处理，是否妥当还有待于商榷。因此，在债权人在其债权未经法院确定判决确定以前提起诉讼的，代位诉讼的标的有三个；如果其债权已确定，那么诉讼标的有两个。这么认识也有助于诉讼费用的收缴，防止债权人逃避交纳应交的诉讼费用。下面在再探讨几个具体问题。
　　（一）、债权人的诉讼请求
　　有人认为债权人可请求次债务人对自己直接履行，这更加符合诉讼经济原则和保全债权的目的，否则，债权人辛辛苦苦一场得来的财产仍然为债务人的财产，成为债务人对其所有债权人的的债权共同财产担保，这是非常不公平的。因此主张代位诉讼可以请求次债务人直接向自己履行义务。另一种意见则认为，法律设置代位诉讼制度的目的在于保全债权人的债权，而非实际实现其对债务人的债权，因此，债权人只能以自己的名义请求法院判决次债务人向债务人履行债务，而不能要求直接向自己履行，这也决定了代位诉讼的诉讼标的为债务人与次债务人之间的债权债务关系。如果债权人因为代位诉讼而直接取得行使代位权的利益的话，就违背了债的相对性规则和债权的平等原则，也突破了债权的性质，将债权转化为一种物权。[5]
　　（二）在代位诉讼系属中债务人能否自行起诉
　　一种观点认为前后诉不存在一事不再理问题，两诉可以并存，如果判决结果不同的话，债权人可以选择对债务人有利的判决对次债务人主张效力。另一种观点则认为两诉当事人、诉讼标的都相同，法院应以重复起诉为由不予受理，再者，如果允许两诉并存，将使次债务人因同一纠纷受两次诉讼折磨，对次债务人是不公平的，假如次债务人两诉均败诉的话，还要承担两次诉讼费用，而债权人可以选择有利判决，相比之下更显不公，与诉讼经济和防止矛盾裁判原则相矛盾。笔者基本赞同第二种观点。既然债务人的诉权已由债权人行使，债务人没有理由再行使诉权，尽管其诉权是直接诉权。债务人的诉权由债权人行使也是对债务人怠于行使债权的惩罚。同时，根据诉讼标的理论和一事不再理原则，债务人与次债务人之间的权利义务关系已经确定或者争议正在系属中，一般不应允许债务人自行起诉。但如果债务人自行在别的法院起诉，且次债务人也未进行抗辩，次债务人可以违背一事不再理否认后诉的效力，但对此造成损失（如诉讼费用等）应自行负担。但如果债务人就代位诉讼之外的债权另行起诉，由于法律并未规定这部分诉权也转移与债权人，那么，就不受一事不再理的限制，该部分诉权仍由债务人行使。
　　（三）代位诉讼确定判决的既判力的主观范围
　　既判力的主观范围是指既判力及于哪些人。代位诉讼的确定判决的效力是否及于债务人，学者们有不同意见。第一种观点认为效力不及于债务人，因为债务人并非诉讼当事人，基于判决的相对性原理，判决只对债权人和次债务人生效，不能拘束债务人。第二种观点则持肯定说，认为既然债权人代位债务人进行诉讼，债权人仅为形式上的当事人，债务人为实质上的当事人，判决效力不仅及于债权人和次债务人，还应及于债务人，否则代位诉讼就无实际意义。第三种观点持有限肯定说，认为债权人在胜诉时判决效力才及于债务人，因为如果债务人不知道债权人代位诉讼，因债权人未主张或举证而败诉，对债务人是不公平的。笔者同意第二种观点。其理由如下：１、当事人是否相同，应以实质为准，不能完全根据形式判断。例如，非法人的其他组织为诉讼当事人时，判决效力当然及于对其负责的组织，不能以该组织未参加诉讼为由否认判决的效力。因此，即使债务人不为代位诉讼的程序当事人，也应受既判力约束。２、前已述及，代位诉讼的诉讼标的之一为债务人和次债务人之间的权利义务关系，代位诉讼的直接结果也应归属于债务人。３、代位诉讼起因于债务人怠于行使债权，代位诉权是对债务人的惩罚。[6]
　　四、债务人在诉讼中的地位
　　债务人是否为被告、无独立请求权的第三人还是有独立请求权的第三人呢？有学者主张债务人为代位诉讼的被告，认为代位诉讼因债务人怠于行使债权而起，债务人与此有过错，债权人提起代位诉讼有将债务人列为被告的理由，同时诉讼费用的承担也需要将债务人作为被告同案处理。但也有学者认为，由于代位诉讼是债权人以自己的名义代为债务人行使对次债务人的债权，债务人为实际上的当事人，债权人仅为形式上的当事人，因此，债务人没有必要与次债务人一起成为被告。此外，还有人认为是无独立请求权的第三人，有人认为是有独立请求权的次债务。[7]笔者认为，债务人在诉讼中的地位处于被告的地位，理由如下：1、债权人是否享有代位权，取决于债务人是否怠于行使债权，这一事实的查明必须有债务人参与，债务人也有权对此进行抗辩，在这一点上债权人与债务人是对立的，债权人与债务人之间的关系显然是原被告之间的关系。2、债务人就其对次债务人的债权也有权进行攻击防御，但这种攻击防御要受制于债权人，对债权人有利的诉讼行为才能有效，这一尴尬的地位不能是原告的地位，而是起因于其过错而在诉讼中处于一种特殊的地位，这一地位表现在其虽然为权利人，但其权利却在诉讼中受到限制。这一地位虽类似于无独立请求权的第三人，但由于债务人既与原告对立，又与被告对立，在债务人与次债务人之间的法律关系中是实质的当事人，这与无独立请求权的第三人是不同的。3、如果不将其定位为被告，容易使债务人的地位不确定。在债务人不被列为被告的情况下，债务人可能成为有独立请求权的第三人。因为有独立请求权的第三人是既不同意原告的意见，也不同意被告的意见，以原告和被告为共同被告提起诉讼而参加到本诉中来。在诉讼中债务人可能既不同意原告的意见，也不同意被告的意见，这样债务人就可以作为有独立请求权的次债务人参加诉讼。在债务人不作为有独立请求权的第三人参加诉讼时，债务人又可能成为无独立请求权的第三人。这种不确定的地位不仅容易造成混乱，使法官无所适从，而且无法赋予债务人优厚的程序保障。由于代位权诉讼不仅剥夺债务人的诉权，这对债务人的实体权利有直接影响，而且按照《合同法解释》，债权人在代位诉讼中可以越过债务人直接实现债权，这对债务人的权利影响之大，仅靠一从属性的第三人地位是不够的。同时，案情的查明，债权人与次债务人恶意串通的防止，也都客观上应赋予债务人当事人的诉讼地位，这也是第三人制度所无法作到的（有学者提出将债务人列为必须参加诉讼的第三人，或者由法院书面告知债务人，以赋予其应有程序保障，[8]正是考虑到了对债务人的程序保障）。无论如何，《合同法解释》下的代位诉讼判决的正当性，程序之易操作性，要求债务人地位的恒定化，客观上要求债务人在诉讼中处于被告的地位，这也有助于解决上述问题三中的（二）、 （三）项。
　　五、代位诉讼的必要费用应由谁承担
　　根据诉讼费用应由败诉方承担的原则，必要费用不应当包括诉讼费用，这并无争议。必要费用应当为债权人为代位诉讼而多支出的费用，但不包括债权人对债务人提起诉讼而支出的费用（和代位诉讼一并提起时亦如此），具体包括按照国家规定的标准支付的律师费用以及误工费、差旅费等。那么这些费用应由何人承担呢？这可以分为两种情况：债权人胜诉和债权人败诉。在债权人胜诉的情况下，债权人代位行使诉权有理由，其为诉讼支出的必要费用，应当由债务人承担，因为诉讼是因为债务人怠于行使债权所引起，债务人具有过错，其理所当然地应负担这些费用。在债权人败诉时，由于其提起诉讼无正当根据，因此支出的费用应自负，不应当转嫁到债务人的头上。这些必要费用在有其他债权人参与分配时，应优先从实现的债权中拨付。


　　注释：
　　[1]江伟主编：《民事诉讼法学原理》，中国人民大学出版社1999年版，第899页
　　[2]史尚宽：《债法总论》，中国政法大学2000年版，第463页。。
　　[3]韩林成、张伟：《论债权人的代位权》，载《政法论丛》2000年第一期。
　　[4]杨建华著：《民事诉讼法问题研析（三）》，台湾三民书局1998年版，第363页。
　　[5]王利明　崔建远著：《合同法新论》，中国政法大学出版社1996年版，第400页
　　[6]即使债务人不是作为被告参加诉讼，也应当受既判力拘束，上述理由已十分充分。从既判力的角度出发，债务人为既判力所拘束，也决定了债务人作为被告参加诉讼是比较合适的。
　　[7]参见戚兆波：《谈代位权诉讼主体》。
　　[8]参见赵钢、刘学在：《论代位权诉讼》，载于《法学研究》2000年第六期。




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