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关于市场经济的法哲学思考

2000年10月30日 09:40 文正邦

在我国发展社会主义市场经济，其时空条件是处在20世纪90年代并向21世纪交替期中的国际国内经济发展环境，即它乃是与现代市场经济相接轨，其目标指向是发达的现代市场经济。而现代市场经济的一个重要特征就是崇尚经济法治，把法律作为对经济运行实行宏观调控和微观调节的最主要手段，其他各种手段也都必须纳入法制的范围，并要求整个社会生活的法治化与之相适应。只有这样，才能确立一整套完备的市场规则，形成和维护高度规范化的市场秩序，保障市场机制的良性运行。所以，现代市场经济必然是法治经济。为此，本文特就此主题进行一些法哲学的思考和探索，以期有利于深化对这一重大问题的认识。

在人类社会发展历程中，有了商品生产和交换就有了市场。然而，在严格的意义上，作为经济类型和经济范畴的市场经济，则是伴随着近代资本主义生产关系的产生，并在出现了权利本位、契约自由、法人制度等重要的法权关系和法治状态的情况下才正式形成的。从封建专制体制下的义务本位进展到权利本位，重视人权、自由、民主、平等，这是人类社会的一个伟大进步。当然，资本主义社会的权利本位实质是私权本位，即主张绝对私有权和私有财产神圣，把私权和私利作为推动人们从事一切活动和交往的原动力。这既给资本主义经济注入了活力，又成为资本主义社会的渊弊。

由于权利本位的确立，使人们的社会关系实现了从"身份到契约"的重大转换，强调人的主体地位和平等权利。特别是契约自由原则又促进了商品生产、经营者在平等、自愿、等价、有偿的原则下进行彼此有利的交往和交易，意味着可以凭靠契约规范来约束交易行为乃至全部经济行为，从而形成所谓"私法自治"的原则，即所谓"协议即法律"。正如法国民法典第1134条规定的："依法成立的契约，在缔结契约的当事人间有相当于法律的效力。"因此，可以说，权利本位、契约自由，这是市场经济形成和发展的基本法治条件，也是市场经济对法律之需求的深厚基础和源泉。它们并通过民事责任制度中的过错责任原则（即"无过错便无责任"）而得以强化，使对个人人格的绝对尊重和个人意志的充分自由成为市场经济自由发展的宽阔天地。近代发达的市场经济的形成和发展还得益于法人制度的产生和确立。因为生产要素商品化，法人以商品交换为纽带形成交换关系是市场经济运行的前提。法人作为"社会积累的新的强有力的杠杆"（马克思语），使获得资本和积聚资本具有了稳定的法律形式。法人制度有利于确认和保护商品生产经营者的主体地位和权利，有利于确认和维护市场经济关系中社会组织的合法权益。它把法律的保护领域和规范范围从经济活动中的自然人个体扩大到社会组织及其行为，从而进一步促进了市场机制的社会化程度和进程。

发达的市场经济经由了从自由经济向垄断经济的发展，虽然由于自由资本主义时期的私权本位被垄断资本主义时期的所谓社会本位或团体本位所补充，绝对私有权也受到一定限制，契约自由原则因团体契约和法规限制而有所修正，过错责任原则也因无过失赔偿之成立而受到冲击，但是市场经济存在和发展的法治条件不但未被削弱，反而得到了进一步的加强，市场经济对法律的需求越来越突出、迫切。包括对市场主体的法律地位及其权利、义务关系的确认；对诸如产权关系、市场体系、市场组织和结构等市场经济制度的规定；对各种生产要素的商品化、市场参加者的行为及相互关系等市场经济关系的界定；对市场经济运行机制和各环节的规范等等；以加强对市场经济秩序的法律保障，并反对不正当竞争和垄断等失序性行为。特别还有一个重要方面便是规范政府调控市场的行为，以法制权，以权利制约权力。这些都必须要靠强化法治，健全法制体系和完备法律手段，而且它们已成为市场经济发展的内在要求和有机构成。法律对经济运行不仅起着规范和保障的作用，而且起着调节、引导、组织、管理、预测等作用，它为市场交易行为和整个经济发展提供一种稳定、明确、普遍的准则和模式，提供一种平等、自由、公正、公开的空间和条件。这正是市场经济发展所极为需要的。因为市场经济运行的根本规律即价值规律所体现的社会必要劳动时间决定商品价值以及商品交换的等价原则和竞争机制决定了商品和市场都是"天生的平等派"，都是自由、民主的载体，都要求体现公开、公平、公正。而且市场经济最需要有序化运转，否则，任一方面和环节脱序，都会造成交易行为和经济运行的紊乱。只有法律才是保障经济有序化的最权威、最切要、也最有力的武器，因为法律权威为全社会所共识，法定的权利为全社会所共享、法律规范也必须被全社会所普遍遵行。

市场经济具有二重性，既具有利益原动力和竞争机制所驱使的促进经济发展的作用和价值规律所蕴含的一定自我调节能力；又具有自发性、盲目性、时滞性、波动性等非有序化倾向和强调本位物质利益的消极方面，容易滋生拜金主义和利己主义。因此，适度的计划调控和必要的行政管理也是应当的，特别是现代市场经济所不可缺少的。否则就不利于保证经济总量平衡、防止经济剧烈波动、合理调整重大经济结构，以及保护生态平衡和自然资源等，对于防止贫富悬殊、两极分化更是无能为力。计划与市场并不是绝对对立的，而是发展经济的两种不同的手段；计划机制与市场机制也是既具有相斥性，又具有互补性。只能说作为经济类型的计划经济与市场经济不能同时并存，然而计划经济中有市场，市场经济也需要计划，现代市场经济所要求的计划调控必须是以自觉运用价值规律为前提，社会主义市场经济所需要的计划调控是建立在市场经济基础之上的计划体制。而且无论是计划调控或是行政管理都必须依法进行。要符合法律的规定，由法律授权，受法律所监督和限制。否则，就会使受不到监督和限制的政府意志和权力任意施行和膨胀，从而反过来限制、干扰甚至侵害市场经济的良性运行。发达国家市场经济关于市场经济的法哲学思考发展的经验表明，在一定的条件下，政府对市场事务的直接干预越小，政府机构的职能越是控制在一定范围内，市场经济运行的效率就越高。法治经济所需要的是有限的政府权能和受控的政府行为。总之，怎样做到使适度的计划调控和必要的行政管理与市场机制有机耦合，关键也要靠法治。法者度也，只有靠法律的力量才能制衡作为权力主体的国家（政府）的干预与作为权利主体的市场参加者（生产、经营者）的行为之间的关系，使之均不失度、越轨。而且法律的规范性作用在于使社会"摆脱单纯的偶然性或任意性"的支配，以有效地防止政府权力的滥用和国家计划的随意性，保障市场机制的自主、独立和稳定性。正如马克思在谈法律的这种重要社会功能时所说："这种规则和秩序本身，对任何要摆脱单纯的偶然性或任意性而取得社会的固定性和独立性的生产方式来说，是一种不可缺少的因素。"由此可见，统一都纳入法律轨道的计划调控和市场调节，二者纵横结合，成为市场经济发展所要求的经济法治运作中的两翼。

至干为什么说现代市场经济必然是"法治经济"而不是通常所说的"法制经济"，个中亦有其深刻的意蕴。"法制经济"与"法治经济"这两个概念虽密切联系，但又有严格区别，这正如"法制"和"法治"有严格区别一样。一般含义的"法制"即法律制度之谓，它与国家和法律相伴并随，与民主没有必然的联系（只是到了近代社会，法制才与民主政治成为形式和内容的关系），因此，既有专制政体下的法制，当然也有民主政体下的法制，所以秦王朝的严刑峻法和秦始皇的暴政正是导致秦朝很快覆亡的重要原因，而希特勒也可以利用其法西斯主义的法律制度来残害人类，因为这些都可以说是一种"法制"，都可以在"法制"的外衣下推行暴虐的专制独裁。可见专制政体下的法制实际上是人治，法律不过是最高统治者实行专制独裁的工具。而"法治"即依法而治，它与人治相对立，由民主相融而共存。作为一种先进的治国方式，法治乃是近代民主制度的产物，它必须以民主政治为前提，它与任何形式的人治和专制绝难并存。换言之，有了国家和法律也就有了法制，只不过其健全和完善程度不同而已。但有了国家和法律，建立了法制，却并不等于就实现了法治，它还须在法制健全的基础上充分实现了民主政治，即彻底弃绝了人治，禁绝了专制，从而使良好的法律得到有效的执行和一体遵行，国家和社会生活的各个方面，包括最高权力层的行为都无例外地纳入了法制的轨道和范围。所以"法制"所重视的不过是法律体系的完善和立法、执法、司法、守法等过程和机构的健全，其关注点是维护公共秩序和约束公众行为；而"法治"所强调的则是整个国家体制和社会机制必须依法而治，其关注点是确保人民权利，有效制约和合理运用公共权力。因此如果仅提市场经济是"法制经济"，还只能是从形式上说明了市场经济要依靠法制（这是不言而喻的，因为在市场经济体制确立之前，我们也都知道改革和经济建设离不开法制），但却没有揭示出市场经济需要什么样的法制？是适应市场经济客观规律，合乎民主、自由、公平、正义及效益的法制？还是适应计划经济体制要求的很大程度上是搞人治的法制？只有明确地提市场经济是"法治经济"，才能更确切地表明社会主义市场经济的法律特征及其根本属性，才能准确地概括市场经济对法的内在的深刻的本质需求，也才能体现市场经济对法律的价值选择和理想追求。

二

现代市场经济是市场经济所发展到的一个高级阶段，不仅市场领域和规模都空前扩展，市场机制也更加成熟，而且国家调控手段也相应完善，尤其是法律手段和法治条件被予以高度重视和强化。在现代市场经济的作用下，各个国家的市场经济模式，又各具其优劣和特色。

目前，从有关资料来看，发达国家的市场经济主要呈现五种模式：（1）美国模式，人称"分散型的市场经济"，有的又称为"宏观需求干预型模式"。在这种模式下，微观经济由市场导向，政府通过法律条文和执法程序来保证市场竞争，同时通过财政金融政策对宏观经济进行干预。这样，投资者就敢于冒风险、把资金投入高科技产业，资金流动也比较灵活有利于提高经济效益。（2）英国和北欧等福利国家模式。企业和家庭由市场维系，政府作为第三者调节社会福利和国民收入的再分配。（3）德国的社会市场经济模式。微观经济自发调节；宏观关系政府控制，实行"尽可能多的竞争，最必要的计划"。同时实施提供社会保障、社会公正和社会进步的社会福利政策，但它们都不能妨碍市场机制作用的发展，主张使带来效率的市场和政府提供的社会保障结合起来。（4）法国的指导性计划模式。生产和交换等由市场组织；由政府制定中长期规划进行指导。（5）日本的国家发展导向模式，或称为"协调型的市场经济"或"社团市场经济"。注重经济关系的协调与和谐，在发挥市场作用的前提下，政府通过产业政策进行引导，限制过度的市场竞争，并与企业巨头紧密协作实施指导性经济计划，着力解决宏观经济体制的互相约束与彼此协调。

这些均说明，在现代市场经济中，无论是市场机制或是国家的宏观调控都达到了一个更高的层次。因为随着经济规模和领域的扩展，市场体系的日益复杂庞大，市场经济关系的覆盖面、触及面越来越宽广，现代市场经济已不能单靠"私权自治"或"意思自治"而自发运行和发展，还需要有良好的公共权能体系予以宏观调控，进行间接干预，才能保持在高层次、高水平上运转。但是这种宏观调控和间接干预必须适度和具有自控能力，否则就会打乱市场机制的正常运行，破坏市场经济关系，以至走向它的反面，成为市场经济发展的枷锁。而如何使市场机制与国家的宏观调控有机契合，就只有靠法律，关键就是实行法治。从法治的观点看来，各种宏观调控手段，包括行政手段和经济手段，都可以归结为法律的手段，都必须由法律所武装和整合，受法律的监督和限制，并使其规范化、制度化和更具有权威性，以避免其随意性和偶然性，也便于使计划从指令性向指导性转化，政府职能从管理型转向服务型、协调型。经济调控手段法制化是市场经济发展的基本要求，法律手段是行政手段和经济手段的基础和效力依据。法律的手段比起其他手段所具有的优点在于：法律是一种具有普遍约束力的规范化调整手段，它与经济手段相比更具有权威性、普遍制约性；与行政手段相比也有其特具的优点：第一，它可以避免因政策性变换造成的短期行为等不利后果，有利于保持政策的稳定性、连续性。第二，它不是简单地抑制某一种社会现象，而是通过对人们权利、义务关系的调整，力求消除某一类社会现象产生的条件和原因、并保护和发展所需要的社会关系和社会秩序。至于制止经济活动中的违法行为、打击经济犯罪、矫正越轨的行为习惯和恢复被破坏的社会关系，就更得靠法律的手段了。所以法律的调整手段比较有利、有效，也更少产生副作用和后遗症。

法律的作用不仅仅体现在对经济发展的总量和全局上进行宏观调控，以及规范协调和统筹各种宏观调控手段，而且还深入到了微观经济领域。即无论是市场或是企业的管理和运行，都要靠法律的规范性作用作保证，都必须依法进行，这已无需赘言。同时，企业和市场的管理和运行所需要的一切依据有关法律、法规制定的内部规章、双边及多边协议、契约等，只要是涉及到人们的权利、义务关系或具有一定规范作用，得到有关部门的认可并符合程序，都具有相应的约束力和效力，从广义上讲，都是经济法治的必要补充和组成部分。

由此可见，现代市场经济的一个显著特征就是发达的市场经济与现代法治相融合，其具体含义就是成熟的市场机制与良好的宏观调控机制都通过法律的整合作用而相契合、衔接。其中，法律贯穿始终、深入到各个环节和领域，通过发挥其全方位的整合作用而实现法治的整体效应，从而使现代市场经济成为一种新型的、规范化、制度化了的市场经济，即法治经济在现代市场经济中，以法律为纽带，以市场为中心，把国家（政府）、社会组织（企业）和个人的活动和行为紧紧地、广泛地与市场经济的各个环节连结在-起，以充分获求和实现经济活动乃至一切社会活动的效率和效益。在这个过程中，法律的影响和作用无时不在、无处不在，经济利益和法律后果支配和左右着人的各种行为。一方面，有利可图成为人们行为的内在驱动力和经济组织、经济关系产生、形成、发展、变更的吸引力、聚合力；另一方面，行为自由和无所顾忌便是法无限止或有法可依，而法律所不允许者是人们作行为选择时必须最慎重予以权衡的社会禁令。因此，效益原则和合法性原则就是现代市场经济的两大基本原则，现代市场经济的利弊优劣都与此相关，现代市场经济社会中的一系列重大矛盾关系都与此相联系。

例如，现代市场经济既要求经济上的自由贸易和竞争，又要求秩序和机会均等；既追求效率和效益，又必须考虑社会公平和公正；既要求民主、公开的氛围和人的行为自由及独立、自主的权利，又要求对各种利益倾向、利益主体、利益集团施以统一、协调、制衡。但是，自由并不是为所欲为，真正实现自由贸易必须以反对不正当竞争为前提，反对对市场的垄断、操纵和诈欺行为，反对以权力等非经济因素来肆意干预、左右经济。正当的竞争是平等的竞争，是机会均等而且又是风险均等的竞争。然而竞争既带来效率和效益，又可能扩大社会差别和经济差距；这种差别和差距如果得不到适度的控制和缓解，就会成为妨碍经济进一步发展乃至社会稳定的因素。因此，即使是在现代资本主义国家，也不得不采取社会福利政策和社会保险措施来予以缓解，并通过调整生产结构和产业结构使企业得到平均利润。这一切都离不开法律和法治。法治既可以保障自由竞争和效率，又利于保障和协调社会分配，平衡利益冲突，达到必需的社会公平。公平是一个相对的概念，实现社会公平是一个动态的辩证的过程，它只能与经济和社会发展的一定历史阶段相适应，任何时候都不可能作到绝对平等和公平，公平和平等都以权利对等和机会均等为参照系。绝对平均主义既丢掉了效率又不可能达到虚拟的公平，因为如果缺乏在经济发展基础上的生产要素合理流动和机会均等，就不可能真正实现社会公平，而只能造成普遍贫困。走上现代市场经济的国家都无一不重视运用法律手段来协调和平衡公平与效率的矛盾。

社会主义市场经济也摆脱不了效率与公平这一人类物质生产与生活的固有矛盾，然而通过改革而保持和发挥出的社会主义制度的优越性和生命力有条件比较更好地解决这一矛盾。我国社会主义建设的历史经验和改革十多年来的经验表明：既不能以单纯追求公平来牺牲效率，因为如果不以生产力的发展和劳动效率的提高为基础，就没有条件实现社会公平；又不可因着意强调效率而忽视、放弃社会公平，因为分配不公、不合理，不仅会刺伤劳动者的积极性，而且会减弱广大人民群众对改革的支持力和承受力，从长远来说，也不利于实现共同富裕。当然，防止分配不公，包括两方面的含义，即既不能再吃大锅饭、搞平均主义；又不应加大贫富悬殊、放任两极分化。至于诸如"脑体倒挂""非商不富"等不正常现象，则本身就是国民再分配不当、产业结构不合理造成的，是对按劳分配原则的扭曲，须尽快改变，否则也会加大分配不公。社会主义市场经济以公有制为主导，以按劳分配为主体，就是兼顾社会公平与效率的良好基础，提供了一种在新的基点和层面上来解决效率与公平的矛盾的条件和可能性，既允许先富后富，提倡多劳多得、不劳动者不得食，分配上拉开档次，经济发展和效益上体现出差距，鼓励在正当、合法的前提下发财致富，以有利于搞活经济、提高综合国力；同时，又要防止两极分化和贫富悬殊。避免加大社会差别和经济差距。特别是制止非法致富，禁止用不正当手段攫取社会财富和他人财富。并通过改革把劳保福利变为国家既承受得起，又有利于调动和保护劳动者积极性，发展社会保障和公益事业，加强人权保障和环境保护等。这样，就便于通过市场竞争机制进行初次分配反映效率和差距，又通过国家调节的作用进行的再分配体现社会公平，最终实现共同富裕。而这一切，更离不开法律和法治。

为解决好效率与公平的矛盾，还必须处理好物质生产与精神生产的关系以及它们在市场经济发展中的作用和地位问题。不能把精神生产排除在国民再生产和再分配体系之外，因为科学技术和教育文化，都直接或间接地形成生产力（科学技术乃是第一生产力），特别在现代社会，它们对经济发展的重要作用正与日俱增。因此，科学技术和教育文化事业不仅要为经济建设服务，以经济建设为中心，而且它们本身就是整个社会生产系统中的重要组成部分。智力劳动及其成果，正越来越多地进入市场，变为商品，直接或间接地产生出经济效益。但是，又不能使精神生产、文化领域以及政治行为都一概简单地适用商品交换和市场法则，因为它们有自己特定的价值体系和对经济基础的相对独立性。经济基础的发展只能要求上层建筑与之相适应，而不能要求与之亦步亦趋甚至予以销融和吞并。否则，就不仅会妨碍上层建筑对经济基础发挥积极能动的反作用，而且不利于社会分工和社会结构趋于合理，而社会分工，既是任何社会发展的前提，又是社会发展程度的标示，与社会经济和技术发展互为因果。所以，发展市场经济绝不等于要全民经商和一切社会关系商品化、一切经济关系商业化。现化市场经济越是发达，就越是需要高度发展的科学技术、教育文化与之相配合，否则，经济发展就缺少后劲，还会失去动力。即使是在现代西方资本主义发达国家，也是物质生产与精神生产双重发展，也在努力建设为其物质文明服务的精神文明（只不过性质不同而已）。任何对精神生产和精神文明的削弱和损害，都将导致扼杀经济发展本身。为此，就必须为创造性智力劳动及其产品和服务提供有效的法律保障，使之有力地促进经济建设；同时从法律上明确地区分和界定生产要素和非生产要素，物质生产要素和精神生产要素，直接经济效益和间接经济效益等等，以避免构建市场经济关系时的简单化，庸俗化倾向。可见现代市场经济使社会关系的商品化、市场化程度更高，领域更宽、范围更广、商品及市场经济关系更复杂、内容更丰富、形式更多样，市场经济运行的有序化要求也更突出，就更需要有完备的市场规则和严密的法制保障。否则就会失序和乱套。

现代市场经济不仅覆盖物质生产和精神生产领域，而且要求把整个国内市场和国际市场都作为其运行空间，要求突破区域限制和关税壁垒。因为市场的存在和发展本身就具有广延性，市场机制本能地就趋向于广泛联系性和不受局限性。市场经济的发展必然要求市场的空间范围不断扩大，从区域性扩大到全国性，从国内扩展到国际。一般说来，市场空间越宽广，交换成本就越低，效益就越高，资源配置也越易趋于合理。所以，现代市场经济不但与条块分割及地方保护主义尖锐对立，并且与狭隘的关税保护、封闭的双边贸易不相适应，而要求整个世界市场都畅通无阻，连为一体。条块分割和地方保护主义既是封建主义的遗物，又是权力经济惯性的表现，使企业"婆婆""保姆"争属，令出多门，限制和阻隔了生产要素的合理流动，破坏了机会均等，是阻碍市场经济发展的顽敌。而关税壁垒不过是它们在对外贸易上的延伸，是闭关锁国习俗遗留下的经济屏障而已，恢复我国在关贸总协定中的缔约国地位，是我国发展社会主义市场经济的必然要求，可使国内市场与国际市场相衔接，中国经济与世界经济相接轨，从而使我国社会主义市场经济与世界现代市场经济的发展进程相合拍。这对我国经济建设和法制建设既提出了严峻的挑战，又提供了发展的机遇，促使我们加快从计划经济向市场经济体制的转换，以及从人治向法治的转换。这就给我们提出了必须使国内法律制度和体系与国际法律体系规范相衔接，国内市场运行规则还应符合有关国际惯例的任务。为此，就既要考虑到中国国情，而不能简单、完全地移植西方市场经济体制；又必须打破空间界限，不囿于姓"资"姓"社"，积极、大胆地引进和借鉴世界各国市场经济的丰富经验和法律规则，制定既符合中国国情又符合世界通例的市场经济法律体系，以便继承人类文明发展的共同财富，收到超前和简便之功效，从而大有益于我国社会主义市场经济的发育和发展。在这个问题上，强调国际性与注意中国国情并不矛盾，现代市场经济的发展要求在国际化、全球一体化的大格局中来调配、适用各国特色的国情。

三

由此可见，发轫于20世纪80年代，正发育于90年代的我国社会主义市场经济，所面临的发展条件既有利又有弊。这主要是表现在与世界现代市场经济的关系以及在其发展进程中所处的地位问题上。由于世界主要资本主义国家市场经济制度的建立和发展已历经数百年，因此我国发展市场经济可以通过人类共同体的"获得性遗传"作用而有一个高的起点，即利用其已有的成就与现代市场经济相接轨，这样就不必从头做起，从而简约市场经济发展的历史阶段和行程。显然，这是一个难得的历史机遇。但另一方面，由于我国没有经过资本主义的充分发展而从半封建、半殖民跃进到社会主义社会，再加之以住"左"的错误的影响，使我国的市场发育至今还不充分，市场机制不成熟，长期计划经济的固有模式、传统习惯和观念都具有顽强的抗力。特别是市场规则和法制环境不完备、不健全，人治习惯还顽固存在。这些都给发展市场经济造成诸多阻力和困难，使我们尚未具备立即直接迈入现代市场经济的主客观条件。因此，必须清醒地认识到这些，努力创造好条件，排除种种阻力和困难，力争尽快地与现代市场经济接上轨。

在这个过程中，至关重要的一点就在于；必须高度重视法律在引导和保护市场经济发育、发展中的重要作用，深切认识和牢固树立现代市场经济就是法治经济的的观念，以便增强我们运用法律手段来引导和规制从计划经济向市场经济转变的自觉性和主动性，从而大力加强经济法制建设以及整个民主、法制建设，加速这一转变过程，使我国经济发展快步迈向现代市场经济的新台阶。

为此，就需要正确理解"法治经济"的特征和内涵。

（一）"法治经济"是相对于"人治经济"而言，是人治经济的对立面。而人治经济中弊病最多，危害最大，传统势力也最为顽固的，就是权力经济。因此，为使问题更明确起见，现特就法治经济与权力经济作一比较，二者的对立除了以上所谈及的以外，还表现在以下几方面。

l、权力经济是一种人治经济，无规则的非程序性经济，排斥平等、公开、公平、公正，也无自由、民主可言。封建社会的所谓"官商"，现代社会的所谓"官倒"，殖民地、半殖民地的"买办"，都是权力经济的一种典型形态，主要是靠手中的权力或特权来操纵控制经济，以攫取超额利润。权力经济习惯势力造成政府对经济的过度干预很容易导致滥施权力，而政府权力无限制地介入经济活动，就必然造成不平等的竞争环境和发展机遇，从而成为市场经济发育、发展的破坏性因素。在当前发展社会主义市场经济中，权力经济仍继续以各种方式在顽强地表现自己。如国有企业利用独占生产经营权对市场进行垄断，经济行政管理部门利用行业管理权力实行操纵和控制，行政性冒牌公司牢牢抓权并利用权力抢掠式经营，地方之间为保护地方利益而实行经济封锁等等。这些既是权力经济的恶劣表现，又是计划经济带来的后遗症。以往的计划经济给权力经济准备了土壤和温床，计划经济本质上就是种权力型经济、人治经济。从社会主义国家的发展史来看，计划经济只适合于政权初建和巩固政权并凭靠政权来变革旧的生产关系的"非常时期"，要全面开展社会主义经济建设和现代化建设，就不能单靠体现权力和特权的人格化权威建立的服从与被服从关系，而主要靠体现各社会主体地位平等的非人格化权威即法律和法治形成的权利义务关系。法治经济是规范化的程序性经济，它通过完备的法律手段和良好的社会法治环境有效地保障和维护正常的经济秩序，保证平等、公开、公正、公平的竞争环境和发展机遇，并有利于给经济发展创立和维系一个民主、自由、宽松、和谐的空间和氛围，保护公民和法人的正当权益，促进经济的有序增长和繁荣，所以法治经济是我们建设社会主义现代市场经济的内在必然需求和最佳选择。

2、权力经济是主观意志型经济，即靠长官意志来驱动经济，靠领导人的才智和经验来支配经济，但这些毕竟都是有限的，从而往往与客观经济规律相背离。例如在计划经济体制下，由于高度集中的决策所需的大量信息不可能完备和具有较高的真实性，就很容易导致决策失误甚至犯战略性错误。其严重后果就是不顾现实情况和客观经济规律，大规模地驱动人力、物力和财力搞群众性经济赶超运动和阶级斗争，实则是拨苗助长和自戕国力，造成国力的大破坏，人力、物力、财力的大浪费。法治经济通过法律的规范化、制度化功能来发展经济，避免因领导人的个人能力、品质和主张的差异及其升降进退而影响经济政策出现短期效应，有利于经济的稳定发展和实现长远目标，也便于通过法律来反映客观经济规律，引导和约束人们尊重客观规律，按客观规律办事，总结全社会的经验和智慧，使决策更具有科学性。

江苏省无锡市人民政府


无锡市城市地下管线管理办法（无锡市人民政府令第121号）


　　《无锡市城市地下管线管理办法》已经2011年4月8日市人民政府第35次常务会议审议通过，现予发布，自2011年6月1日起施行。

　　

市 长 毛小平

二○一一年四月十二日

　　
　　

无锡市城市地下管线管理办法



第一章 总 则

　　第一条 为规范城市地下管线管理，保障城市地下管线的安全运行，提高公共危机应急处理能力，合理开发、利用和保护城市地下管线空间资源，根据《中华人民共和国城乡规划法》、国务院《建设工程质量管理条例》、《无锡市建设工程安全生产管理条例》、《无锡市城市道路管理条例》等法律、法规，结合本市实际，制定本办法。

　　第二条 本办法所称城市地下管线，是指建设于城市地下的供水、排水、燃气、热力、电力、照明、电信、通信、广电、工业等管线及相关的附属设施（以下简称地下管线）。

　　第三条 本市市区范围内地下管线的规划、建设、维护、信息管理及相关活动，适用本办法。

　　第四条 地下管线管理实行统一规划、合理布局、统筹发展、资源共享、综合利用的原则。

　　第五条 规划行政主管部门负责地下管线规划的监督管理工作。

　　建设行政主管部门负责地下管线建设的监督管理工作。

　　发改、经信、市政园林、国土、交通运输、公安、城管、民防、信电等部门按照各自职责，共同做好城市地下管线的相关工作。

　　区人民政府按照管理权限负责本辖区内地下管线的相关工作。

　　第六条 建立地下管线的信息管理系统和专项普查制度，逐步实现实时录入、动态管理和信息共享。

　　市人民政府确定的市地下管线信息管理系统的主管部门应当会同有关部门组织制定地下管线信息数据的交互格式、标准及信息共享目录清单，整合有关部门、单位、专业系统等的管线信息资源，建立市地下管线信息管理系统。

　　市规划、建设、市政园林等有关部门应当会同管线产权或者管理单位组织地下管线的专项普查，及时将管线普查、竣工验收、补测补绘等资料纳入市地下管线信息管理系统。

　　市地下管线信息管理系统应当纳入城市应急抢险体系，为有关应急抢险指挥决策提供参考依据。

　　第七条 管线产权或者管理单位对其所有或者管理的地下管线的建设、维护、安全运行负责，并应当制定相应的应急救援预案，组织开展应急演练。

　　第八条 鼓励地下管线的科学研究和创新，推广先进技术，提倡采用新技术、新材料和新工艺。

　　鼓励采用共用管沟、综合管廊、非开挖技术等方式建设地下管线，提高地下空间利用效率。

　　鼓励采用各类先进技术对地下管线进行标志设置、定位、探测和管理。

　　第九条 任何单位和个人有权制止和举报损毁、侵占、偷盗、破坏地下管线的行为。

　　

第二章 规划管理

　　第十条 管线行政主管部门应当根据城市总体规划，会同市规划行政主管部门组织编制管线专项规划。各类管线专项规划之间应当相互衔接。

　　专项规划应当报市人民政府批准后实施；法律、法规对专项规划编制和审批另有规定的，从其规定。

　　第十一条 各类涉及地下管线的建设工程应当符合规划要求和有关技术规范，服从规划管理。

　　第十二条 涉及地下管线的建设工程，建设单位应当在建设前按照下列原则报送有关情况：

　　（一）属市级管理地下管线的，向市规划、建设和管线行政主管部门报送；

　　（二）属区级管理地下管线的，按照区人民政府的要求报送。

　　地下管线属区级管理，但与市级管理的地下管线相关的，由区人民政府向市规划、建设和管线行政主管部门报送。

　　第十三条 涉及地下管线的建设工程，建设单位应当依法向规划行政主管部门申请办理建设工程规划许可证；符合规定的，规划行政主管部门核发建设工程规划许可证。

　　地下管线工程涉及城市道路、交通安全、燃气、绿化、消防、轨道交通、建（构）筑物、铁路、航道、河道、桥梁、文物等其他许可的，还应当依法向市政园林、公安、城管、交通运输、水利等部门办理相关手续。

　　第十四条 建设单位在申请办理建设工程规划许可证前，应当到地下管线信息管理系统、市城市建设档案管理机构、管线产权或者管理单位等平台查询建设工程范围内的地下管线信息，取得该范围内的地下管线现状资料；地下管线现状资料不明或者不齐全的，应当查明，并保证资料的真实、准确、完整。

　　建设单位申请办理建设工程规划许可证时，应当将建设工程范围内的地下管线现状资料一并向规划行政主管部门报送。

　　第十五条 取得建设工程规划许可证的地下管线工程开工前，建设单位应当在委托具有相应资质的测绘单位放线后，依法向规划行政主管部门申请验线。符合要求的，方可开工。

　　建设单位应当按照规划条件和规划许可内容进行建设，不得擅自变更。确需变更的，应当按照规定办理变更手续。

　　第十六条 地下管线工程主体工程完成后整体工程竣工前，建设单位应当按照法定程序委托具有相应资质的测量单位，按照地下管线探测技术规程进行竣工测量，形成准确、完整的测量数据文件、管线工程测量图等竣工测绘成果，并向规划行政主管部门提交，申请规划核实。未经核实或者经核实不符合规划条件和规划许可内容的，不得组织竣工验收。

　　地下管线工程的测绘、探测费用纳入工程造价。

　　第十七条 地下管线工程竣工验收后6个月内，建设单位应当按照规定向规划行政主管部门报送地下管线工程竣工验收资料。

　　竣工验收资料应当包括采用的城市坐标系、比例尺为1：500带状城市地形图、地下管线图、成果表和其他法定资料。

　　

第三章 建设管理

　　第十八条 地下管线工程施工前，建设单位应当依法向建设行政主管部门办理建设工程施工许可手续；与建设工程同步建设的，可以与建设工程一并办理。

　　建设单位在办理地下管线工程施工许可手续时，市城市建设档案管理机构应当将工程竣工后需移交的工程档案内容和要求告知建设单位。

　　第十九条 建设单位应当在取得施工许可证有效期内组织开工。未按期开工的，应当在施工许可证期限届满前，按照规定向发证机关申请延期。

　　第二十条 建设单位进行地下管线工程建设时，应当履行下列职责：

　　（一）向设计单位提供真实、准确、完整的地下管线现状资料。

　　（二）事先通知管线产权或者管理单位做好施工现场地下管线的监护工作。

　　（三）按照规划要求为地下管线预埋有关管道。

　　（四）涉及城市道路的，符合城市道路工程技术规范，确保城市道路设施完好、通行安全。

　　（五）负责组织工程竣工档案信息资料的收集、整理、归档、移交工作；地下管线工程施工许可手续与建设工程一并办理的，其竣工档案与建设工程的竣工档案一并移交。

　　（六）其他法律、法规、技术规范规定应当履行的职责。

　　涉及地下管线的建设工程，建设单位应当统筹管理建设工程和地下管线工程，合理安排地下管线工程的建设工期；与建设工程同步建设的地下管线工程，管线建设单位应当服从建设工程建设单位的统筹安排。

　　第二十一条 施工单位在地下管线工程施工中，应当履行下列职责：

　　（一）做好安全防护措施，施工现场应当使用统一、规范的围栏，设置醒目告示牌和警示标志，并派专人进行监护。

　　（二）按照技术规范、操作规程和经批准的位置、范围、管径、材质、工艺、时间段等有关要求组织施工，设置管线标志；可能影响其他地下管线或者市政、环卫、绿化、交通安全等标志、设施安全的，及时通知有关单位到施工现场进行协调处理或者监护，采取保护措施；造成损坏的，立即停止施工，采取应急措施，并通知抢修等有关单位和行政主管部门。

　　（三）发现施工现场地下管线状况与取得的现状资料不一致的，及时通过建设单位向建设或者规划行政主管部门报告，并停止施工，采取保护措施。

　　（四）按照要求提供合格的竣工图，配合建设单位收集、整理、归档、移交工程竣工档案信息资料。

　　（五）其他法律、法规、技术规范规定应当履行的职责。

　　第二十二条 勘察、设计、监理单位应当按照规定和要求对地下管线进行勘察、设计和监理，并配合建设单位收集、整理、归档、移交管线工程竣工档案信息资料。

　　第二十三条 建设工程确需迁移、改建地下管线的，建设单位应当与管线产权或者管理单位协商后提出实施方案，并依法办理相关手续；管线产权或者管理单位应当配合做好地下管线迁移、改建的相关工作。

　　第二十四条 建设单位在地下管线工程竣工验收备案前，应当根据有关规定和技术规范向市城市建设档案管理机构移交下列档案资料：

　　（一）地下管线工程项目准备阶段文件、监理文件、施工文件、竣工验收文件和竣工图；

　　（二）地下管线竣工测量成果；

　　（三）其他应当归档的电子文件、工程照片、录像等文件资料。

　　建设行政主管部门在办理工程竣工验收备案手续时，应当查验、核实地下管线工程档案认可文件等有关资料。地下管线工程经竣工验收合格后，方可交付使用。

　　第二十五条 建设行政主管部门和建设、施工等有关单位应当将地下管线的管理规范作为安全文明施工、招投标管理工作的重要内容。

　　

第四章 维护与信息管理

　　第二十六条 管线行政主管部门应当加强地下管线日常维护的监督管理，保障地下管线正常、安全运行。

　　管线产权或者管理单位应当加强日常巡查和维护管理，实时了解规划、建设等部门涉及地下管线的审批信息，及时进行专业指导和监督，并建立安全生产责任制，保障地下管线完好、安全运行。

　　第二十七条 地下管线出现故障、险情等突发事件时，管线产权或者管理单位应当先行组织抢修，同时报告相关行政主管部门，并依法补办有关手续。

　　地下管线因紧急抢修后发生管位变化或者管线迁移的，管线产权或者管理单位应当在工程完成后一个月内将有关地下管线信息资料按照要求向规划行政主管部门和市城市建设档案管理机构报送。

　　第二十八条 任何单位和个人不得擅自接装、改装、挪移、拆除、占用地下管线。

　　在地下管线用地范围内，禁止下列危及地下管线安全的行为：

　　（一）倾倒污水，排放腐蚀性液体、气体；

　　（二）堆放易燃易爆物品；

　　（三）擅自移动、覆盖、涂改、拆除、损坏地下管线的安全警示标志；

　　（四）建设与地下管线无关的建（构）筑物或者实施挖坑、取土、植树、埋杆、堆物、钻探、爆破、机械挖掘等占压行为；

　　（五）其它危及地下管线安全的行为。

　　第二十九条 管线产权或者管理单位建立专业地下管线信息系统时，应当符合地下管线信息标准和要求，纳入市地下管线信息管理系统，并对信息的准确性、完整性、时效性负责。

　　市城市建设档案管理机构应当运用现代信息技术管理地下管线工程档案；对接收、收集的地下管线信息资料，应当及时登记、整理并编制检索工具，做好工程档案的保管、数字化、安全备份等工作。

　　第三十条 有关部门和单位应当为合理查阅、利用地下管线信息资料提供便利，用于国家机关决策和社会公益性事业的，应当以非营利为目的予以提供。

　　建设单位、管线产权或者管理单位、测绘成果保管单位等应当依法向相关行政主管部门提供地下管线信息数据，移交相关资料。

　　第三十一条 有关单位应当建立地下管线信息资料的保密管理制度，制定地下管线信息资料的获取、登记、归档、使用、审批、销毁等相关规定。

　　查阅、利用地下管线信息资料，应当遵守国家有关保密规定，办理相关手续。

　　储存地下管线信息资料的库房及设施应当符合保密要求，存储、处理、传递地下管线信息资料应当按照国家有关保密规定执行。

　　

第五章 法律责任

　　第三十二条 违反本办法规定的行为，法律、法规和规章已有处罚规定,或者城市管理相对集中行政处罚权已明确行政执法主体的，从其规定。

　　第三十三条 违反本办法第十三条第一款规定，未取得建设工程规划许可证，或者未按照建设工程规划许可证确定的内容，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的，由规划行政主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处以建设工程造价5%以上10%以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价5%以上10%以下的罚款。

　　第三十四条 违反本办法第十五条第一款规定，未经验线或者验线不符合要求，建设单位或者个人擅自开工的，由规划行政主管部门责令停止建设，限期改正，可处以1000元以上5000元以下的罚款。

　　第三十五条 违反本办法第十七条第一款规定，建设单位未向规划行政主管部门报送有关竣工验收资料的，由规划行政主管部门责令限期补报；逾期不补报的，由规划行政主管部门处以10000元以上50000元以下的罚款，并可由有关部门代为委托测量，测量所需费用由建设单位承担。

　　第三十六条 违反本办法第十八条第一款规定，建设单位未取得施工许可文件，擅自施工的，由建设行政主管部门责令停止施工，限期改正，处以工程合同价款 1%以上 2%以下的罚款。

　　第三十七条 违反本办法第二十一条第二项、第三项规定，造成地下管线或者市政、环卫、绿化、交通安全等标志、设施损坏的，由市政园林行政主管部门或者其他有关行政主管部门按照有关法律、法规的规定进行处罚；造成损失的，依法承担赔偿责任。

　　第三十八条 违反本办法第二十四条第一款规定，建设单位未移交地下管线工程档案的，由建设行政主管部门责令改正，处以 10000 元以上 30000 元以下的罚款；对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处以单位罚款数额 5%以上10%以下的罚款；因建设单位未移交地下管线工程档案，造成施工单位在施工中损坏地下管线的，建设单位依法承担相应的责任。

　　第三十九条 违反本办法第二十七条第二款规定，管线产权或者管理单位未报送或者未按照要求报送地下管线资料的，由规划、建设行政主管部门责令限期改正，并可处以2000元以上5000元以下的罚款；逾期拒不改正的，由有关部门代为委托测量，测量所需费用由管线产权或者管理单位承担。

　　第四十条 违反本办法第二十八条规定，擅自接装、改装、挪移、拆除、占用地下管线或者实施危及地下管线安全行为的，由建设、市政园林等有关部门按照管理权限分工，责令改正，并处以10000元以上30000元以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。

　　第四十一条 有关行政主管部门及其工作人员在地下管线管理中未履行职责或者玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由有关部门依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　

第六章 附 则

　　第四十二条 企事业单位自用地下管线、军事专用地下管线的管理不适用本办法。

　　第四十三条 江阴市、宜兴市地下管线的管理，可结合当地实际，参照本办法制定相应规定。

　　第四十四条 本办法自2011年6月1日起施行。