娄底市人民政府关于印发娄底市本级行政事业单位国有资产管理规定的通知
湖南省娄底市人民政府
娄底市人民政府关于印发娄底市本级行政事业单位国有资产管理规定的通知
娄政发〔2010〕14号
各县市区人民政府，娄底经济开发区管委会，万宝新区筹委会，市政府各局委、各直属机构，有关企事业单位：
《娄底市本级行政事业单位国有资产管理规定》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二○一○年十二月二日
娄底市本级行政事业单位国有资产管理规定
第一章 总则
第一条 为进一步规范和加强市本级行政事业单位国有资产管理，维护国有资产的安全和完整，合理配置资产，提高资产使用效益，根据财政部《行政单位国有资产管理暂行办法》(财政部令第35号)和《事业单位国有资产管理暂行办法》(财政部令第36号)、《湖南省行政事业单位国有资产管理实施暂行办法》(湘政办发〔2008〕33号)，结合我市实际，制定本规定。
第二条 本规定适用于市本级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关、参照公务员制度管理的事业单位和社会团体（以下简称行政单位）以及其他各类事业单位（以下简称事业单位）的国有资产管理活动。
第三条 本规定所称的行政事业单位国有资产，是指行政事业单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，即行政事业单位的国有（公共）财产。包括非经营性资产、经营性资产、综合性资产及其他公产，其表现形式为固定资产、流动资产、无形资产和事业单位对外投资。
第四条 行政事业单位国有资产管理的内容包括：资产配置、使用、处置（含拆迁、征收）管理，产权界定、产权登记及产权纠纷调处，资产评估、资产清查、信息化管理，资产统计报告和监督检查等。
第五条 行政事业单位国有资产管理遵循资产管理与预算管理相结合、资产管理与财务管理相结合、实物管理与价值管理相结合、资产所有权与使用权相分离的原则，实行集中配置、分类管理、综合经营、统一处置。
第六条 行政事业单位国有资产归国家统一所有，实行财政综合管理、单位占有使用的管理体制。
第二章 管理机构及职责
第七条 市财政局是市人民政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门，对行政事业单位的国有资产实施综合管理。其主要职责是：
(一)根据上级有关国有资产管理的规定，制定市本级行政事业单位国有资产管理的规章制度，并对执行情况进行监督检查；
(二)负责会同有关部门研究制定市本级行政事业单位国有资产配置标准和相关费用标准，按规定权限审批行政事业单位资产配置、资产处置、产权变动事项，以及行政事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借和担保等事项，组织市本级行政事业单位长期闲置、低效运转等资产的调剂工作，建立行政事业单位国有资产整合、共享、共用机制；
(三)负责组织市本级行政事业单位国有资产的产权登记、产权界定、产权纠纷调处、资产评估监管、资产清查和统计报告等基础管理工作；
(四)负责市本级行政事业单位用于经营的国有资产及其收益的监督管理；
(五)建立和完善市本级行政事业单位国有资产管理信息系统，对行政事业单位国有资产实行动态管理；
(六)研究制定市本级行政事业单位国有资产考核评价制度，对行政事业单位国有资产实行绩效管理；
(七)监督指导市本级行政事业单位及其主管部门、下级财政部门的国有资产管理工作；
(八)负责向市人民政府和上级财政部门报告有关国有资产管理工作；
(九)监督尚未与党政机关脱钩的经济实体的国有资产，实现国有资产保值增值。
第八条 事业单位主管部门及授权管理单位负责对本部门所属事业单位的国有资产实施监督管理。其主要职责是：
(一)根据省、市有关国有资产管理规定，制定本部门及所属事业单位国有资产管理的实施办法，并组织实施和监督检查；
(二)负责审核和办理本部门及所属事业单位的资产配置、处置、出租、出借、投资和担保等事项的报批手续；
(三)负责本部门及所属事业单位长期闲置、低效运转等资产的调剂工作，优化资产配置，推动资产共享；
(四)负责本部门及所属事业单位的资产清查、登记及日常监督检查工作；
(五)督促本部门所属事业单位按规定缴纳国有资产收益；
(六)向市财政局报告本部门及所属事业单位国有资产管理情况。
第九条 行政事业单位负责对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。其主要职责是：
(一)根据行政事业单位国有资产管理的规定，建立健全资产采购、验收、保管、使用、处置等内部管理制度；
(二)负责本单位资产购置、验收、维护、保养、清查登记、统计报告及日常监督检查等工作，保障本单位国有资产的安全完整和有效利用；
(三)办理本单位国有资产配置、处置、经营等事项的报批手续；
(四)负责本单位用于经营资产的保值增值，按照规定及时、足额缴纳国有资产收益；
(五)向市财政局和主管部门及授权管理单位报告有关国有资产管理工作。
第三章 资产配置
第十条 根据行政事业单位国有资产配置标准，结合单位资产存量和工作需要，单位应编制资产配置年度计划，经市财政局审核并报市人民政府批准后，作为审批部门预算的依据纳入单位年度政府采购预算和部门预算。未经市人民政府批准，不得列入部门预算，也不得列入单位经费支出。
第十一条 市本级行政事业单位国有资产实行编码注册管理，在完成政府采购后，由资产占用单位申报、市财政局核发编码并录入资产管理信息系统，国库集中支付中心予以支付采购价款并及时进行账务处理。
第十二条 市本级行政事业单位国有资产配置要从严控制(其中公车实行编制管理)，合理配备，属更新行为要以旧换新，能通过调剂解决的，原则上不重新购置。
第十三条 经批准召开重大会议、举办大型活动或工作需要设立临时机构等需由财政部门安排资金购置资产的，由主办单位提出申请，市财政局按照先调剂、后租赁、再购置的原则配备，并实施跟踪管理。
第四章 资产使用
第十四条 行政单位的国有资产使用包括单位自用、出租、出借等形式。
行政单位将国有资产出租、出借应先报市财政局审核批准。
国有资产出租时原则采取公开竞价出租。根据经营性资产租赁及租金年度计划确定的租金底价，由市财政局协同资产使用单位委托政府采购定点的拍卖机构进行，以最高价成交，由市财政局现场监督。
对零星招租资产或租赁条件较差的资产，应加大房产中介力度，可采取协议出租方式。协议出租方案应报市财政局审查。
国有资产对外出租出借的年限，每次不超过5年。需要超过5年的，应报市人民政府批准，但最长不得超过20年。
第十五条 行政单位不得以任何形式用国有资产对外投资、担保、举办经济实体（法律另有规定的除外）。在本规定实施前已经用占有、使用的国有资产开办经济实体的，应当按照国家关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定予以脱钩。
经济实体在财务上与原机关脱钩，不向原机关上交利润和管理费，不为机关报销各种费用。经济实体单独在财政立户，按照国家规定缴纳税费。
第十六条 事业单位的国有资产使用包括单位自用、对外投资、出租、出借、担保等形式。
事业单位将国有资产对外投资、出租、出借、担保，必须严格遵守国家的法律、法规和本规定，具体方案必须事先经主管部门审核同意和市财政局审核后，报市人民政府批准。
第十七条 市财政局应当根据实际情况对行政事业单位国有资产经营申报事项进行严格控制、从严审批。涉及重大事项的，应当报经市人民政府同意。行政事业单位整体搬迁后，原办公楼及附属设施由市人民政府统一收回，用于统一调配，调剂余缺，或公开拍卖。
第十八条 行政事业单位应建立办公用房资产台帐卡片，并确定专人负责对本单位资产进行实物管理，定期报告管理情况。
第十九条 行政事业单位国有经营性资产实行分类经营。
全额拨款单位的经营性资产，由市财政局协同原产权单位采用租赁、投资、委托经营等方式管理。经营性资产改变用途（含担保、投资等）或产权变动要报市财政局批准。市财政局应编制公共资产经营预算，报市人民政府批准后执行。
财政补助单位及自收自支单位的经营性资产，接受市财政局监管，产权归单位所有，自主经营，每年按该类国有资产原值(无资产原值或原值无法确定的资产按评估值计算)的2—3％收取国有资产占用费。
第五章 资产处置
第二十条 行政事业单位国有资产处置，是指对行政事业单位占有、使用的国有资产进行产权转让或核销产权的行为。具体包括转让、调拨、对外捐赠、拆除、报损、报废、置换以及货币性资产损失核销等方式。
第二十一条 行政事业单位国有资产处置应当严格履行审批手续，报市财政局审批后依法、依规、依程序公开处置，未经批准不得擅自处置。市财政局对行政事业单位国有资产处置事项的批复是行政事业单位调整相关会计账目的凭证。
第二十二条 行政事业单位国有资产转让（包括置换房屋建筑物、土地使用权处置、国有产/股权划转等）必须依程序进行资产评估，并经市财政局审核，再报市人民政府批准。其中土地使用权由市国土资源局出具审核意见后纳入资产转让范围，并采取公开竞价、拍卖方式以及法律、法规规定的其他方式进行。
第二十三条 经市人民政府批准设立的临时机构的国有资产，在机构撤销时按规定报市财政局审批后处置。
第二十四条 以财政投入或其他方式形成的股(债)权和政府控制的土地使用权、森林权、矿藏开采权、客运专线经营权、国家无线电频率资源、城市(道路)户外广告位置使用权等资源性资产以及管理城市派生的各类无形资产，由市人民政府授权的行政职能部门进行管理，并按年度向市财政局报送资产统计报表。
上述资产处置应经市财政局审核并报市人民政府批准后，依法、依规、依程序公开进行。
第六章 资产收入
第二十五条 行政事业单位国有资产收入包括资产处置收入和资产经营收入，具体指国有资产的转让收入、置换差价收入、报废报损残值变价收入、征收补偿收入、出租出借收入、投资收益等。
第二十六条 行政事业单位国有资产收入属于政府非税收入，是财政收入的重要组成部分，由市财政局负责收缴和监管，按非税收入管理的相关规定，实行财政“收支两条线”管理（国家另有规定的除外）。
第二十七条 行政事业单位应如实反映和缴纳国有资产收入，不得隐瞒，不得截留、挤占、坐支和挪用国有资产收入，不得违反规定使用国有资产收入。
第二十八条 资产处置收入(含拆迁、征地补偿收入)纳入市非税收入征缴系统管理，全额缴入市级财政。
第二十九条 市本级行政事业单位国有资产经营收入由原投资单位配合市财政局负责执收并纳入非税管理，实行财政“收支两条线”管理。
第三十条 实行公共资产经营预算制度。由市财政局编制预算，报市人民政府批准后执行。
第七章 资产评估与资产清查
第三十一条 行政事业单位有下列情形之一的，应当对相关资产进行评估：
(一)没有取得原始价格凭证的资产；
(二)合并、分立、清算；
(三)资产拍卖、转让、置换；
(四)确定涉讼资产价值；
(五)整体或者部分资产租赁给非国有单位；
(六)事业单位整体或者部分改制为企业；
(七)事业单位以非货币性资产对外投资、合作开发和开办经济实体；
(八)依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形。
第三十二条 下列经济事项，可以不进行资产评估：
(一)经批准行政事业单位整体或者部分资产无偿划转；
(二)经中介机构鉴定已丧失使用价值须报废的零星资产处置；
(三)行政事业单位所属单位之间的合并、资产划转、置换和转让；
(四)发生其他不影响国有资产权益的特殊资产的产权变动行为，经市财政局确认可以不进行资产评估的。
第三十三条 国有资产评估项目实行核准制和备案制。实行核准制和备案制的项目、范围、权限按照相关文件执行。
第三十四条 行政事业单位国有资产评估工作应当委托通过政府采购选定的评估机构进行，行政事业单位应当如实提供有关情况和资料，并对所提供的情况和资料的客观性、真实性和合法性负责。行政事业单位不得以任何形式干预评估机构独立执业。
第三十五条 行政事业单位有下列情形之一的，应当进行资产清查：
(一)根据国家专项工作要求或者本级政府实际工作需要，被纳入统一组织的资产清查范围的；
(二)机构合并、分立、撤销、改制及隶属关系发生改变的；
(三)遭受重大自然灾害等不可抗力造成资产严重损失的；
(四)会计信息严重失真或者国有资产出现重大损失的；
(五)会计政策发生重大更改，涉及资产核算方法发生重要变化的；
(六)市财政局认为应当进行资产清查的其他情形。
第三十六条 行政事业单位依据本规定第三十五条(二)、(三)、(四)、(五)项进行资产清查的，应当报市财政局批准立项后组织实施。
第三十七条 行政事业单位资产清查工作的内容主要包括基本情况清查、账务清理、财产清查、损溢认定、资产核实和完善制度等。资产清查由市财政局按照有关资产清查办法组织实施。
第八章 产权登记与产权纠纷处理
第三十八条 行政事业单位国有资产产权登记是国家对行政事业单位占有、使用的国有资产进行登记，依法确认国家对国有资产的所有权和行政事业单位对国有资产的占有、使用权的行为。
行政单位国有资产产权登记工作由市财政局组织，事业单位国有资产产权登记工作由市财政局或者受市财政局委托的主管部门组织，具体产权登记实施办法由市财政局制定。产权登记后，发放统一印制的《国有资产产权登记证》(是国家对行政事业单位国有资产享有所有权，单位享有占有、使用权的法律凭证，以下简称《产权登记证》)。
第三十九条 行政事业单位国有资产产权登记的内容主要包括：
(一)单位名称、住所、负责人及设立时间；
(二)单位性质、主管部门；
(三)单位资产总额、国有资产总额、主要实物资产额及其使用状况、对外投资情况；
(四)其他需要登记的事项。
第四十条 事业单位有下列情形之一的，应当按照规定办理相关的国有资产产权登记：
(一)新设立的单位办理占有产权登记；
(二)发生分立、合并、部分改制，以及隶属关系、单位名称、住所和单位负责人等产权登记内容发生变化的单位办理变更产权登记；
(三)因依法撤销或整体改制等原因被清算、注销的单位办理注销产权登记。
第四十一条 事业单位办理法人年检、改制、资产处置和利用国有资产对外投资、出租、出借、担保事项时，应当出示《产权登记证》。对没有依法取得《产权登记证》的，有关部门不予办理上述有关手续。
第四十二条 市财政局应当在资产动态管理信息系统和变更产权登记的基础上，对行政事业单位国有资产产权登记实行定期检查。
第四十三条 产权纠纷是指由于财产所有权、经营权、使用权等产权归属不清而发生的争议。
行政事业单位与其他国有单位之间发生国有资产产权纠纷的，由当事人协商解决。协商不能解决的，可以向同级或者共同上一级财政部门申请调解或者裁定，必要时报有管辖权的人民政府处理。
行政事业单位与非国有单位、组织或者个人之间发生产权纠纷的，由行政事业单位提出处理意见，并报经市财政局同意后，与对方当事人协商解决。协商不能解决的，依照司法程序处理。
第九章 资产信息化管理与统计报告
第四十四条 资产信息化管理是指利用计算机网络技术，对行政事业单位资产的现状以及配置、使用、处置等环节进行动态管理的一种手段，是实现行政事业单位国有资产管理的制度化、规范化、科学化的重要保证。
行政事业单位应及时将本单位管理的各类国有资产的基本信息录入资产信息管理系统，在此基础上，做好国有资产统计、报告、分析工作，促进国有资产动态管理。
第四十五条 行政事业单位报送资产统计报告，应当做到真实、准确、及时、完整，并对国有资产占有、使用、变动、处置等情况作出文字分析说明。
第四十六条 市财政局应当充分利用资产管理信息系统和资产统计报告，全面、动态地掌握行政事业单位国有资产占有、使用状况，建立和完善资产与预算有效结合的激励和约束机制。
第十章 监督检查与法律责任
第四十七条 行政事业单位及其工作人员违反本规定，有下列行为之一的，依据《财政违法行为处罚处分条例》的规定进行处理：
(一)以虚报、冒领等手段骗取财政资金的；
(二)擅自占有、使用和处置国有资产的；
(三)擅自将国有资产出租、出借和对外投资、担保的；
(四)未按规定缴纳国有资产收益的；
(五)其他损害国有资产权益的行为。
第四十八条 市财政局、行政事业单位主管部门、授权管理单位及其工作人员在配置资产或者审核、批准国有资产使用、处置事项，以及上缴、管理国有资产收益、下拨财政资金时，违反本规定的，依据《财政违法行为处罚处分条例》进行处理。
第四十九条 对行政事业单位国有资产管理中违反本规定的其他行为，依据国家有关法律、法规及规章制度进行处理。
第五十条 市本级行政事业单位国有资产管理工作实行年度检查，由市财政局会同市监察局及相关职能部门联合实施。
第五十一条 对管理不善和使用不当造成国有资产损失的，视情节轻重由责任人按资产净值的一定比例依法赔偿资产损失，赔偿款由责任单位负责缴入市财政。
第十一章 附 则
第五十二条 社会团体和民办非企业单位占有、使用国有资产的，参照本规定执行。市人民政府已批准成立的各项目指挥部和各类办公室占有和使用的国有资产，参照本规定进行管理。
第五十三条 各县市区的行政事业单位国有资产管理可参照本规定执行。
第五十四条 市财政局根据本规定制定相关配套管理制度。
第五十五条 中央和省属驻娄单位按照中央、省行政事业单位资产管理办法对资产实施监督管理。
第五十六条 本规定自2011年1月1日起施行。此前颁布的有关资产管理规定与本规定相抵触的，按照本规定执行。
民事执行参与分配制度是处理多个债权人对一个债务人申请执行人情况的一种具体方式，由于被执行人的财产不足以清偿全部债务，法院按目前的法律法规进行按比例分配时，出现不同法院、有的同一法院不同的执行人员采取的分配方式，既不能真正保护债权人的利益，也不能体现执行工作的公正、公平原则。笔者通过对北安法院近五年来涉及多债权人执行同一被执行人案件的调查，提出完善参与分配制度中查封部分优先的立法观点，以便确保民事执行参与分配的科学性与公正性。
一、参与分配案件基本情况
由于北安法院属于基层法院，5年共受理各类民事执行案件2354件，其中涉及多债权人执行同一被执行人的案件77件，占整个案件的3.3%。符合参与分配案件52件，占多债权人执行同一被执行人的案件67.5%.适用参与分配的案件38件，占符合参与分配案件73.1%。这些案件中有一份法律文书多个债权人执行同一被执行人，有的是二份以上法律文书执行同一被执行人。在进行参与分配时采取平等分配的案件7件，适用参与分配的案件总数的18.4%。通过执行和解采取查封部分优先分配原则的案件31件，占适用参与分配的案件81.6%。实践中对于适用参与分配的案件采取查封部分优先分配原则社会效果较好。
二、我国的参与分配制度采取的分配原则
目前，各国对多个债权人对同一被执行人执行的处理原则，分为优先主义、平等主义、折衷主义三种情形。
参照参与分配的概念，民诉法确定债权平等原则及最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（以下简称《执行规定》）中第88条至第96条可以看出，我国的参与分配采取的是平等主义。在执行实践中我们依据《执行规定》处理参与分配问题，但许多当事人甚至有的执行人员对《执行规定》第88条没有完全理解，黄金龙编注的《〈关于人民法院执行工作若干问题的规定〉实用解析》做出了解答：1、被执行人为法人的，要区分是一份法律文书还是二份以上法律文书，多份法律文书的债权均为金钱债权的财产足以清偿或虽不足以清偿但无人申请破产的，适用第88条第1款的规定，债权种类不同的，适用第88条第2款的规定。2、被执行人为公民、其他组织的，不管是几份法律文书，债权种类不同的，适用第88条第2款的规定；债权种类相同且均为金钱债权且无担保的，若财产足以清偿的，适用第88条第1款的规定，若财产不足以清偿的，适用第90条至第95条的规定，即向查封法院申请参与分配，也可适用第88条第3款的规定。
从此解释可以将《执行规定》第88条第1款的适用范围归纳为：（1）被执行人为法人的，多份法律文书的债权均为金钱债权，且财产足以清偿或虽不足以清偿但无人申请破产的；（2）被执行人为公民、其他组织的，不管是几份法律文书，若债权种类相同且均为金钱债权并无担保的，财产足以清偿。第88条第3款规定的适用范围为：（1）被执行人是法人的，法律文书为一份且债权为金钱债权；（2）被执行人是公民、其他组织的，不管是几份法律文书，债权种类相同且均为金钱债权并无担保，财产不足以清偿的。
《执行规定》第88条第1款规定了按照采取执行措施的先后顺序受偿的执行原则，按照这一原则，先采取执行措施的法院优先执行，后来要执行的法律文书必须在先执行的案件执行完毕后，对剩余部分的财产进行分配，也就是说，我们在这方面实行的是优先主义原则，但这一款只适用于足以清偿全部债务的情形。实际上，参与分配是解决被执行人财产不足以清偿全部债务的情形，那么按此规定，查封就丧失了优先权，这显然是不科学、不公正的。通过对适用参与分配案件的调查，申请查封财产的案件有部分优先权的执行社会效果好，其优先权应占30%左右。
三、查封财产部分优先权的法律依据
新、旧民事诉讼法第94条第4款规定：财产已被查封、冻结的，不得重复查封、冻结。从此条规定可以看出，先行查封、冻结法院在程序上有优先处理冻结或查封财产的权利。一个法院因个案查封财产是为了本法院审理的具体案件实施的，不是为其他案件，查封的目的是为了保证个案得到顺利执行，实现个案债权人的利益。禁止重复查封、冻结，实际上是禁止其他债权人对查封的财产进行分割，对此条的规定，修改后的民事诉讼法仍然没有变动，无形中肯定了查封优先的权利。
四、查封优先权更能体现公平、效率的司法理念
债务人所欠的债务在无担保抵押的情形下，对每一个债权人都是公平的，抢先实现债权的竞争机会也是平等的。债权人为了实现自己的债权，自己主动调查债务人的财产，同时要向法院交纳带有一定风险的财产保全保证金，法院收取一定的费用，况且这种保证是等额保证，一直持续到执行时止。在财产不足以分配时，其他债权人享受相同的待遇，无异于坐收他人果实。另外，查封优先既能使行使查封权的债权人及时实现债权，强制执行法院能迅速结案，若丧失查封优先，各债权人会怠于行使诉权，人民法院必然无法迅速终结执行程序，不能真正体现执行工作迅速高效的特点。
我们说的查封优先只能是部分优先，不能与所有权和担保物权的债权人享有法定意义上的优先权，其理由：1、民事诉讼法第94条第4款虽然规定禁止重复查封，但在实体上申请查封的债权是否有优先受偿权，法院查封后是否将此财产最终执行给债权人，都没有明确规定，之所以禁止重复查封，因为一个法院查封后，查封的效力就产生了，其他法院再行查封没有必要。2、查封部分优先更能体现案件实体的公平。我国参与分配制度是实行平等主义，即债务人的全部财产为债权人的共同担保，在查封处分财产未交付之前，仍为债务人财产，若无实体法担保权益存在，则其他债权人亦应受偿，这在执行规定中已明确规定，因此查封部分优先既能保护查封债权人利益，又能保护一般债权人的利益。
黑龙江省北安市人民法院 韩召峰
