关于进一步做好劳动保障事业发展规划工作的意见

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◇韩长印 上海交通大学法学院 教授

　　关键词: 破产法/破产撤销权/托管债务人/偏颇行为/多重抵押/浮动抵押
　　内容提要: 破产撤销权在破产重整程序中行使的主体归属、抵押担保权撤销后撤销利益是否保留以及到期债务清偿撤销中的抗辩事由等问题，是目前破产法理论界认识不一并在司法实务中难以操作的突出问题。在破产重整程序中破产撤销权的行使主体应归属于托管债务人，抵押担保权撤销后的撤销利益应采次序固定主义模式，对到期债务个别清偿中“债务人财产受益除外”这一抗辩规则应结合不同情势加以分析和判断。

　　破产撤销权是指破产管理人拥有的对债务人临近破产程序开始的期间内实施的有害于债权人利益的行为，在破产程序开始后予以撤销并将撤销利益复归破产财团的权利。[1]《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）第３１条、第３２条、第３４条对破产撤销权的行使要件、行使对象、行使方式等作了规定。但是，无论是从规范分析还是从实务操作的角度看，破产撤销权制度运作中都存在许多较为复杂的理论和司法难题。目前，较为突出的问题主要表现为破产重整程序中破产撤销权的行使主体、多重抵押担保中撤销利益的保留以及对偏颇行为行使撤销权的例外抗辩等方面。有鉴于此，笔者拟对上述问题作些探讨，以期对我国破产法的理论和实践有所助益。

　　一、破产重整程序中破产撤销权的行使主体

　　《企业破产法》第３４条规定：“因本法第３１条、第３２条或者第３３条规定的行为而取得的债务人的财产，管理人有权追回”。由此可见，该条规定把破产撤销权的行使主体确定为破产管理人。问题在于，《企业破产法》第７３条规定：“在重整期间，经债务人申请，人民法院批准，债务人可以在管理人的监督下自行管理财产和营业事务。有前款规定情形的，依照本法规定已接管债务人财产和营业事务的管理人应当向债务人移交财产和营业事务，本法规定的管理人的职权由债务人行使”，那么，破产重整程序中管理人的职权由债务人行使之后，撤销权是否应当同时转由债务人行使呢？

　　对此，有学者指出，我国企业破产法“在重整程序中借鉴了美国的经管债务人（即占有中的债务人）制度，规定在重整程序中债务人可以在管理人的监督下自行管理财产和营业事务。不同的是，在经管债务人制度下同样设置有负责监督事宜的管理人……考虑到撤销权的行使可能与经管债务人的利益发生冲突，而我国目前债务人的破产欺诈行为严重，诚信不足，所以撤销权不宜由经管债务人自行行使，仍应由管理人统一行使”。[2]

　　应当说，我国现行破产法对该问题的规定并不十分明确和清晰，[3]因为一方面，《企业破产法》第７３条第１款规定：“在重整期间，经债务人申请，人民法院批准，债务人可以在管理人的监督下自行管理财产和营业事务”。另一方面，《企业破产法》第７３条第２款又规定，在债务人自行管理财产和营业事务的情况下，“管理人的职权由债务人行使”。于此情形，债务人“自行管理财产和营业事务”本身是否包括“行使破产撤销权”的内容、债务人代行的管理人职权中是否当然包括“行使破产撤销权”的内容呢？法律规定语焉不详。

　　笔者认为，在破产重整程序中，当债务人自行管理财产和营业事务之后，破产撤销权应当由债务人（以下称托管债务人）行使；[4]并且由于在破产重整程序中以债务人（而非管理人）负责重整事务为常态，[5]因此明确赋予托管债务人以破产撤销权具有较为突出的现实意义。其理由如下：

　　１．它是由托管债务人的法定职责决定的。在债务人负责重整事务的情况下，管理人的职权由债务人代为行使，《企业破产法》并未另外赋予管理人以破产撤销权。《企业破产法》第７３条规定，一旦债务人申请管理破产重整事务并且得到人民法院批准，管理人的职权便概括性地移转给债务人行使，此时管理人仅仅享有监督权（即便是在破产重整程序终结之后的重整计划执行期间和监督期间，[6]管理人也仅仅享有监督重整计划执行的权利），[7]并不享有监督权之外的其他职权，当然也不享有破产撤销权。如果将《企业破产法》的现行规定解释为由管理人行使破产撤销权，那么既可能与《企业破产法》设立托管债务人的初衷相违背，又可能使重整企业陷入同时存在托管债务人、管理人两个法定代表人的尴尬境地。

　　２．它是由托管债务人的双重身份决定的。破产重整程序中的债务人作为托管债务人，其身份已经不再等同于普通的破产债务人而具有双重性。[8]这是因为：（１）托管债务人既具有债务人的身份，继续负责管理债务人的财产和营业事务，又具有托管人的身份，担当托管人的全部职权和职责（不含管理人对债务人的监督权和调查权），[9]包括代表破产财团起诉或者应诉、行使破产撤销权并追回相关的财产和利益等。[10]（２）托管债务人的双重信义义务由此开始发生转变。破产重整中的企业并不完全等同于破产清算中的企业，其投资者的剩余索取权尚未完全归零，因此投资者和债权人的利益将同时维系于破产财团之上，债务人企业中的董事、监事、高管等原本仅仅对债务人企业或者投资者承担的信义义务，此时开始以托管债务人的身份拓展到债权人身上，需要同时对股东和债权人两类不同的主体承担信义义务，具体表现在对破产财团（重整中的债务人）的忠实和勤勉义务方面，履行善良管理人应当尽到的注意义务，以及包括避免利益冲突、克制自我交易、公平对待所有当事人、尽力使破产财团价值最大化在内的忠诚义务等。[11]由此，负责破产撤销权的行使并谋求破产财团利益的最大化以及债权人利益的平等保护，无疑当属托管债务人的重要职责。

　　二、多重抵押担保中撤销利益的保留问题

　　（一）多重抵押中撤销利益的处置模式

　　债务人就某项特定财产设置两项以上抵押权时，如果前次序抵押权被依法撤销，那么后次序抵押权是否当然升进也是破产撤销权行使过程中亟须明确的问题。抵押人具有足够的清偿能力而未进入破产程序时，抵押权人的次序权或者顺位先后通常不具有明显的法律意义，原因在于后次序抵押权即便属于不足额抵押，由于其有权对债务人的全部责任财产实施求偿，因此通常不存在债权实现方面的风险。但在抵押人陷入破产的场合，抵押财产便成为抵押权得以实现的主要保障，位居次级顺位的不足额抵押债权人，如果不能于先顺位抵押权被依法撤销后获得相应的次序升进，那么其债权余额将被视为普通债权，此时的抵押权实现顺位是否升进问题就显得至为重要。我国担保法和物权法对此并未作出相应的规定。

　　在立法例上，同一标的物之上有多个抵押权存在时，对多重抵押中撤销利益的处理模式有次序升进主义与次序固定主义之别。次序升进主义，是指同一抵押物上有多个抵押权时，前次序抵押权因拍卖抵押物以外的原因消灭时，后次序各个抵押权当然依次升进；次序固定主义，是指同一抵押物上有多个抵押权时，在先次序抵押权消灭时，后次序抵押权固定在原次序位置并不升进。

　　次序升进主义的立法理由在于，民法上之抵押权乃为担保债权而设，系从属于主权利即担保债权之从权利。抵押权既系以担保债权之清偿为目的，则于债权消灭时，自无继续存在之理由。[12]次序固定主义的立法理由在于，“近代抵押权已自保全抵押向投资抵押进化，抵押权所支配之抵押物交换价值，乃是一项纯价值权，自应予以独立，俾得在金融交易市场上流通，扮演金钱投资媒介手段之角色，是以抵押权所支配之上述价值，自应处于独立与稳定之状态，抵押权次序之固定，即为其中一项重要原则”。[13]

　　（二）破产程序中多重抵押之撤销利益采次序固定主义模式的合理性

　　就破产程序中遇到撤销利益是否保留问题的处理方法，笔者主张采用次序固定主义模式。其理由主要有以下两个方面：

　　１．次序固定主义模式本身符合抵押权设定顺序的风险差别规则。我国台湾地区民法理论界早在２０世纪６０年代就明显倾向于次序固定主义的立法模式。[14]正如有学者指出的：“学者间一致认为：就债权人方面言，原居于第二次序之二号抵押权，原仅有就第一次序抵押权人受清偿后之余额受清偿之机会，今因偶然情势，跃居第一次序，得受优先清偿，无疑受意外之利益。就债务人方面言，设定第二次序抵押权所负担之利息较高，其他条件亦较苛，若因升进关系，使原居于第二次序之抵押权人得先于他债权人而受清偿，对于债务人极为不利。因之，次序升进办法，极不合理，有急速改正之必要”。[15]应当承认，两相比较而言，次序升进主义的立法缺陷更为明显，“后次序抵押权人于设定抵押权时，对其次序在后，优先受偿之机会并非十足保障之不利状况，实已充分认知，因此一般而言，后次序抵押权人均以提高利率或约定其他较先次序抵押权人优厚之条件，弥补其不利。然先次序抵押权消灭时，无论原因为何，后次序抵押权当然升进，此不仅使后次序抵押权人，因先次序抵押权消灭之偶然且通常与其无关之事由，获致原来所未能支配之担保价值，已非合理，且后次序抵押权升进，占用先次序之结果，使得所有人无法利用该先次序抵押权，获取必要与有利之融资，对所有人而言，亦非适当”。[16]此外，《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）在两项以上的抵押权产生竞合时，对抵押权的协议变更和实现顺位采取的是严格限定的立法态度。例如，《物权法》第１９４条第１款规定：“抵押权人与抵押人可以协议变更抵押权顺位以及被担保的债权数额等内容，但抵押权的变更，未经其他抵押权人书面同意，不得对其他抵押权人产生不利影响”。《物权法》第１９９条还规定：“同一财产向两个以上债权人抵押的，拍卖、变卖抵押财产所得的价款依照下列规定清偿：（１）抵押权已登记的，按照登记的先后顺序清偿；顺序相同的，按照债权比例清偿；（２）抵押权已登记的先于未登记的受偿；（３）抵押权未登记的，按照债权比例清偿”。上述规定虽然并未涉及债务人破产以及前顺位抵押权被撤销情况下的次序安排问题，但从其蕴含的立法精神看，足见其更倾向于倡导抵押次序固定主义的做法。

　　２．次序固定主义模式符合破产法追求债权人公平受偿的基本理念。如果说在债务人没有陷入破产境地时采取次序升进主义有其一定的积极意义，并且更符合担保物权的从属性特征的话，那么，在抵押义务人进入破产程序后仍然恪守抵押权的次序升进主义，将会严重背离破产法保护债权人公平受偿的立法宗旨。从债权人利益保护的角度看，破产法的立法宗旨包括两个方面：一是全体债权人利益的最大化，二是债权人相互之间的公平受偿。[17]以此对照破产撤销权的制度功能，[18]其对诈欺行为的撤销，主要在于实现全体债权人利益最大化的立法宗旨；而对偏颇行为的撤销，则主要在于实现债权人之间公平受偿的立法宗旨。具体到偏颇行为所对应的公平受偿宗旨而言，破产法必须严格区分破产程序开始前、后成立的不同债权，分别确立不同的立法态度，即破产程序开始之后形成的债权构成共益债权，从破产财团中优先受偿；而破产程序开始之前的债权则构成破产债权，只能按照平等分配规则受偿。如果破产程序开始之前成立的普通破产债权能够通过追加担保或者改变担保顺序的方式获得受偿结果的提升和改善的话，那么都将归于破产撤销的范畴而产生破产撤销权的行使问题。就抵押权而言，“若债务之成立与担保之提供系同时为之者，则非偏颇行为，此乃因为担保权与债务同时发生者，双方所订立之契约，由原始之对人契约变为对物契约，因此担保之要求为约内要求，担保之提供为一种有偿行为；而在现有债务后提供担保之情形，担保之要求即为约外要求，担保之提供为一种无偿行为”。[19]也就是说，无论是破产程序开始之前还是开始之后，如果担保权的设定是与债权的成立同时发生的，那么不涉及破产撤销权问题，但如果某项债权属于破产程序开始之前的普通破产债权（现有债权），并且该债权在成立之时并未设置担保，那么在撤销权的法定追溯期限内（我国为受理破产申请前１年内），以债务人的特定财产为其追加提供担保的行为，即属于可撤销行为，与破产债权公平受偿的破产法原则相悖；同理，如果两个以上的抵押权人之间在破产程序开始之前，已经存在受偿次序、受偿比例（不足额担保的场合）等方面的差异，那么，仅仅由于次序在先的担保权的撤销而改变次序在后的担保债权的受偿顺位将同样构成偏颇行为。因为如果不存在抵押权的撤销事由，那么后顺位的担保债权必然因为其不足额担保的事实而使其剩余的无担保债权转化为普通破产债权，但如果此时采取次序升进主义，那么无疑会在该不足额担保债权人与其他债权人之间产生厚此薄彼的后果。因此，此时采取次序固定主义模式，更符合破产法公平对待破产债权的立法宗旨。

三、到期债务个别清偿撤销的抗辩事由

　　《企业破产法》第３２条规定：“人民法院受理破产申请前６个月内，债务人有本法第２条第１款规定的情形，仍对个别债权人进行清偿的，管理人有权请求人民法院予以撤销。但是，个别清偿使债务人财产受益的除外”。从该条关于到期债务个别清偿的撤销要件看，如果债权人要想免于到期债务受偿行为的撤销，那么必须证明其对到期债务的受偿行为符合两项抗辩事由之一：（１）到期债务的受偿发生在债务人达到破产界限之前；（２）该个别受偿行为能够使债务人的财产受益。兹分述如下。

　　（一）对到期债务的清偿发生在债务人形成破产原因之前

　　本来，如果没有破产程序的启动，那么到期债务的个别清偿一般是合法的或者不应撤销的，并且债权人对破产程序的开始可能事实上没有预知或者不可能预知，因而很难说他们有接受偏颇行为的恶意动机，破产法如果不分“青红皂白”地一概予以撤销，那么就会使债权人大惑不解并对其合法权益造成损害。[20]然而，破产法上对偏颇行为的撤销权或许是“偏颇行为（撤销）制度最能彰显破产程序颠倒乾坤的威力”[21]所在，也是破产法作为一种总括强制执行程序与破产法之外的个别强制执行程序的主要差别所在。在债务人并未丧失偿债能力时，债权的清偿是遵从“勤勉竞赛”、“先来先得”的个别强制执行规则，而当债务人丧失偿债能力尤其是进入破产程序之后，前述规则将被“概括清偿”、“公平分配”的破产法规则所替代。[22]加之，民商事法律规范并非全以民商事主体的行为作为其立法本位，社会资源的公平分配也是一些民商事法律规范的立法本位。正如曾世雄教授所言，当取得利益或取得生活资源的方法合法，但取得的结果却发生资源分配不公的现象时，即产生了应否受法律保护的问题。若尊重取得方法的合法，则利益应归取得利益的当事人；反之，若尊重资源分配的合理性，则应将利益设法调回而归还他方当事人。[23]

　　但是，我们应当看到，即便同样是偏颇清偿行为，对到期债务的清偿毕竟明显不同于对未到期债务的清偿，两者起码在偏离债权人公平受偿这一破产立法宗旨的程度上存在较大差别，从合理平衡破产财团与不同性质破产撤销权相对人之间的利益关系角度看，法律对此应当区分对待。例如，《企业破产法》第３１条第３项、第４项对“未到期债务”的清偿行为的撤销就采取了一概撤销的方式，并没有附加任何抗辩或者除外事由。《企业破产法》第３１条的立法逻辑在于：法院受理破产申请之前的１年期内，法律推定债务人是存在破产原因的，此间对“未到期债务”的清偿一概予以撤销，不允许任何抗辩事由的存在，也不允许以相反的事实推翻法律的推定；而《企业破产法》第３２条对６个月追溯期内“到期债务”的清偿则附加了一个抗辩事由（实际出现破产原因）和一种例外情形（使债务人财产受益）。[24]这样说来，在到期债务的清偿行为发生时债务人是否实际陷入破产境地，对能否行使撤销权就显得至关重要。

　　笔者认为，在对债务人是否实际陷入破产境地这一抗辩事由作出判断时，应当注意以下问题：
农业部办公厅


农业部办公厅关于印发全国渔业互助保险发展“十二五”规划（2012-2015年）的通知

农办渔【2012】83号


　　为阐明全国渔业互助保险事业发展思路，明确渔业互助保险的发展重点，按照《全国渔业发展第十二个五年规划（2011—2015年）》以及有关经济社会发展的总体部署和要求，我部组织编制了《全国渔业互助保险“十二五”规划（2011—2015年）》。现予印发，请遵照执行。



　　二〇一二年七月九日


附件：
农办渔[2012]83号.doc
83.CEB
http://www.moa.gov.cn/govpublic/YYJ/201207/t20120727_2809262.htm


全国渔业互助保险发展“十二五”规划（2011-2015）



目 录
一、渔业互助保险发展成就
（一）服务渔业，有效缓解自然灾害对渔业的影响。
（二）立足实际，成功探索出渔业风险保障制度。
（三）开拓创新，不断提高互助保险的服务水平。
（四）强化管理，逐步完善互助保险的体系建设。
（五）把握机遇，稳步推进政策性渔业保险试点工作。
二、“十二五”渔业互助保险发展面临的形势
（一）有利条件
（二）不利因素
三、指导思想、基本原则和发展目标
（一）指导思想
（二）基本原则
（三）发展目标
四、主要任务和重点工作
（一）确立互保组织法律地位，纳入国家保险监管
（二）争取保费补贴支持，建立政策性渔业互助保险制度
（三）丰富互助保险险种，提高互助保险覆盖面
（四）加强业务建设，夯实科学发展基础
（五）加强体系建设，巩固完善“全国一盘棋”发展格局
（六）加强人才培养，建立专业化的人才队伍
（七）配合安全生产管理，加强渔业防灾减灾工作
五、保障措施
（一）加强组织领导
（二）加大资金投入
（三）完善制度建设
（四）建立考核机制
（五）开展深入宣传




渔业互助保险是由各级渔业合作保险组织在渔业行业内开展的以互助共济为目的非营利保险形式，是农业保险事业的重要组成部分，在现代渔业建设过程中发挥了稳定器的作用。实践证明，渔业保险采用互助保险的模式符合我国渔业生产实际。“十二五”时期是我国加快现代渔业建设的重要时期，也是渔业互助保险事业发展的重要机遇期。为明确“十二五”时期全国渔业互助保险的发展战略、目标任务和工作重点，根据《全国渔业发展第十二个五年规划》、《中国保险业发展“十二五”规划纲要》和《渔业安全生产“十二五”工作规划》，结合渔业互助保险的实际，特制定本规划。
一、渔业互助保险发展成就
在商业保险淡出渔业保险市场的情况下，农业部引导广大渔民探索开展互助保险，经过近30年的发展，形成了以渔业互助保险为主导的市场格局。渔业互助保险为建立健全渔业风险保障制度和完善我国农业保险制度进行了成功的实践探索，在促进渔业产业发展、保障渔民群众生命财产安全和维护渔区社会稳定方面做出了重要贡献，在确保水产品的有效供给和服务现代渔业建设中发挥了积极的作用。
（一）服务渔业，有效缓解自然灾害对渔业的影响。自1994年开展渔业互助保险工作以来，截至2010年，渔业互助保险全行业累计承保渔民578万人（次），承保渔船36万艘（次），提供风险保障3850亿元，为7000多名死亡（失踪）渔民、44700多名受伤渔民以及44000多艘全损或部分受损的渔船支付经济补偿金11.46亿元，大大弥补了受灾渔民的经济损失，有力支持了渔民灾后恢复生产生活。
（二）立足实际，成功探索出渔业风险保障制度。渔业互助保险以“互助共济、服务渔业”为宗旨，将互助保险工作与安全生产管理工作紧密结合，坚持并逐步完善了“渔业行政主管部门领导、渔民互助、财政补贴、行业管理、协会运作”的互助保险模式，经受了实践的检验，并不断发展壮大。渔业互助保险符合我国渔业生产实际，得到了广大渔民群众的拥护和认可。
（三）开拓创新，不断提高互助保险的服务水平。渔业互助保险险种由渔船、渔民互助保险逐渐拓展至水产养殖、渔业基础设施和渔业单位团体意外伤害等险种，保障渔业范围不断扩大；互助保险费率大幅降低，渔民缴费负担明显减轻。坚持为渔民会员免费发放安全生产教材和补贴配备救生消防急救器材，提高渔民安全生产意识和防灾自救能力。委托银行开展小额贷款试点，解决部分渔民生产性资金短缺问题。
（四）强化管理，逐步完善互助保险的体系建设。渔业互助保险先后在全国26个省份设立600多个办事机构，业务范围遍布所有沿海省（区、市）、内陆主要渔业省（区、市）和香港、澳门特别行政区，并初步形成以中国渔业互保协会为核心的全国渔业互助保险系统。渔业互助保险组织根据体制和业务特点形成了理事会决策、秘书处执行、监事会监督的内部管理机制，并逐步建立了规范的理事会、监事会、秘书处工作制度。
（五）把握机遇，稳步推进政策性渔业保险试点工作。在国家大力扶持农业保险发展的背景下，从2008年起，农业部每年拨出1000万元专项资金用于开展中央财政保费补贴渔业互助保险试点工作。试点工作开展以来，中央财政补贴带动效应明显，各地财政也给予配套补贴，渔民承担保费的压力明显减轻，保险覆盖面和保障能力大幅提高，广大渔民欢呼“渔业互助保险好”。
二、“十二五”渔业互助保险发展面临的形势
（一）有利条件
渔业互助保险发展面临良好的政策环境。党中央、国务院高度重视发展农业保险工作，农（渔）业保险面临难得的发展机遇。农业部高度重视和支持渔业互助保险工作，形成坚定走政策性渔业互助保险道路的统一认识。地方政府进一步提高对渔业互助保险的认识，先后出台了一系列地方性规章和财政配套补贴政策支持发展。整体上看，呈现上下共同支持渔业互助保险发展的氛围。
渔业保险发展市场潜力巨大。在海洋捕捞领域，2010年，全国海洋机动渔船为29.8万艘，海洋渔业专业从业人员为227.8万人，而渔业互助保险全行业年承保量为7.1万艘渔船和87万名渔民，仅占总量的26%和39%，同时人均保额和船均保额也相对较低。在水产养殖领域，占全世界水产养殖产量68%的水产养殖保险市场更为巨大，但渔业互助保险在水产养殖领域才刚刚起步，巨大的市场潜力为渔业互助保险提供了更广阔的发展空间。
渔业互助保险模式日益成熟。多年来，渔业互助保险紧紧依托渔业行业，在农业部主导和各级渔业行政主管部门领导下，借助行业管理优势，健全了组织机构，发挥了互助保险优势，形成了科学管理制度，提高了服务水平，同时渔业互助保险也已成为渔业安全生产管理工作的重要内容，中国特色的渔业互助保险模式在实践过程中日益成熟。以渔业互助保险组织为主体的政策性渔业互助保险体系已初步构建，具备承担政策性渔业保险的各项条件。
（二）不利因素
渔业互助保险缺少针对性的国家法律法规支撑。目前，国家还未出台有关农（渔）业保险的法律法规，特别是针对互助保险组织的法律法规尚不健全，互助保险组织开展农业保险工作在争取政策和资金支持方面存在一定的障碍，不利于渔业互助保险的长远发展。
渔业互助保险缺乏财政支持发展的长效机制。在政策性农业保险试点中，种植业、畜牧业、林业等行业相继被纳入国家农业保险保费补贴范畴，渔业保险始终游离在试点之外。加上渔民自主缴纳保费的经济承受能力低，渔业保险补贴缺口较大，影响互助保险覆盖率和保障水平的进一步提高。
渔业互助保险尚未纳入国家统一的业务监管体系。加强渔业互助保险组织的风险管理和防范工作十分重要，但由于渔业互助保险组织的社团身份和《中华人民共和国保险法》对农业保险的特殊规定，渔业互助保险组织尚未纳入保监会业务监管范围，不利于渔业互助保险的健康发展。
渔业互助保险服务与广大渔民要求仍存在差距。从业务层面看，渔业互助保险的保险密度和保险深度相对较低，针对极端自然灾害的巨灾风险防范能力相对薄弱；从制度规范看，符合渔业互助保险实际的制度还需要进一步健全完善；从人才队伍看，从业人员中有相当一部分的兼职人员，专业化水平还需要提高；从组织结构看，以渔业互助保险全行业联保共保的“全国一盘棋”协作方式还需要进一步巩固。
三、指导思想、基本原则和发展目标
“十二五”期间渔业互助保险要坚持以中央“三农”工作方针和农业保险政策为指导，紧紧把握渔业风险保障事业发展的重要机遇期，坚定不移地走政策性渔业互助保险发展道路，夯实基础、大胆创新，推进渔业互助保险工作不断实现新的跨越。
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观统领渔业互助保险工作全局，紧紧围绕全国现代渔业建设工作大局，以全面提升渔业风险保障能力为根本目标，以渔民风险保障需求为导向，以保证渔业增效、渔民增收、渔区社会稳定为己任，以互助管理、财务稳健为核心，扎实推进渔业互助保险体系建设和能力建设，推动建立政策性渔业互助保险制度，逐步建立覆盖渔业全行业的风险保障体系，促进现代渔业发展。
（二）基本原则
——坚持服务大局、服务产业、服务渔民相结合。坚持服务建设小康社会、建设社会主义新渔村大局，把渔业互助保险作为支持渔业发展的重要产业政策，不断提升服务能力和保障水平，拓宽保障范围，切实提高渔民的抗风险能力，保障渔民生命财产安全。
——坚持统筹发展、规范管理、创新服务相结合。坚持“全国一盘棋”，统筹区域发展，规范运作程序，确保偿付能力充足、承担风险可控，遵循经济、金融、保险发展规律，把现代金融、保险技术应用于渔业互助保险，创新保险险种和服务形式，不断拓展业务领域。
——坚持实践探索、理论研究、政策支持相结合。在现有渔业互助保险工作基础上，继续开展理论研究，总结经验，完善渔业互助保险理论体系。同时，积极扩大宣传，及时研究渔业互助保险行业诉求，强化成果输出，代表广大渔民会员向有关部门争取政策支持。
（三）发展目标
渔业互助保险覆盖面不断扩大，保障水平稳步提高；加快研发推出新险种，不断优化保险业务结构；渔民防灾减灾能力逐步增强，风险防范能力逐渐提高；渔业互助保险运行机制逐步完善；政策性渔业保险制度逐步建立，为渔民群众提供更加健全的保险、金融和公益服务。具体目标是：
——壮大渔业互助保险业务规模。到“十二五”末，20马力以上海洋捕捞机动渔船覆盖面达到80%；养殖生产、捕捞辅助机动渔船和渔业执法船覆盖面达到50%；海洋捕捞作业渔民覆盖面达到90%；海洋水产养殖作业渔民覆盖面达到50%；内陆地区从事渔业生产的机动渔船和渔民覆盖率分别达到5%和10%；渔业单位团体意外险覆盖面达到50%；继续开展海水养殖、淡水养殖、水产苗种互助保险试点以及沿海渔港码头、渔用航标、渔船修造企业等渔业基础设施保险试点。到2015年，实现渔业互助保险业务规模20亿元，提供风险保障4000亿元，年均增长率达20%。
——加强防灾减灾体系建设。针对渔业安全生产事故特点，形成宣传教育培训、救生求生设备配备、抢险救助补贴、高危机械改进、渔港抗风能力评估、重点安全隐患评价建设相结合的防灾减灾体系。
——提高金融服务水平。到“十二五”末，与其它金融机构合作推出适合渔民会员的多种金融服务，如身故渔民子女教育基金、伤残渔民康复基金等；全行业年均小额贷款发放额度达到2亿元以上，年均惠及渔民会员2000人（次）以上。

2015年全国渔业互助保险业务规模测算表
险 种 类 别 数 量 平均保额 （万元） 参保率
（%） 总保额 （万元） 平均
费率
（%） 预计保费（万元） 年均增长率
（%）
合 计 43406104 203440 20.2
渔业船舶互保 小计 675170 4446124 70075 15.3
机动生产渔船 总船数 640396 4271236 67452
海洋捕捞渔船 204456 4174688 66004
其中： 60马力以下 140980 100,000 80 1127840 1.8 20,301
60马力以上 63476 600,000 80 3046848 1.5 45,703
海洋养殖渔船 78685 20,000 50 78685 1.5 1,180
内陆渔船 357255 10,000 5 17863 1.5 268
机动辅助渔船 总船数 34774 174888 2623
捕捞辅助船 22881 150,000 40 137286 1.5 2,059
渔业执法船 2089 300,000 60 37602 1.5 564
渔民互保 小计 总人数 6765863 37376660 132335 23
海洋捕捞渔民 1066329 300,000 90 28790883 0.4 115,164
海洋养殖渔民 819430 150,000 50 6145725 0.2 12,291
内陆渔民 4880104 50,000 10 2440052 0.2 4,880
渔业行政、执法、科研、技术推广团体人身意外互保 小计 总人数 79166 400,000 50 1583320 1029 25
渔政管理人员、科研人员、水产技术推广人员 79166 400,000 50 1583320 0.07 1,029

四、主要任务和重点工作
（一）确立互保组织法律地位，纳入国家保险监管
积极推动渔业保险相关法律法规建设，参与《中华人民共和国渔业法》及其实施细则的修订，争取在其中明确对渔业互助保险的支持。加强与国务院法制办和中国保监会等部委沟通，在将要出台的《农业保险条例》中将渔业纳入，并给予互助保险组织与保险公司同等待遇。根据国务院《关于保险业改革发展的若干意见》（国发〔2006〕23号）对互助合作保险的相关规定，协调中国保监会共同出台《渔业互助保险管理暂行办法》，在体制、机制、业务、运作、监管等方面对渔业互助保险组织进行规定，逐步将渔业互助保险纳入中国保监会业务监管，确保渔业互助保险健康发展。
（二）争取保费补贴支持，建立政策性渔业互助保险制度
认真总结开展政策性渔业互助保险试点的经验，并以此为基础，协调中央财政首先将渔船财产保险、渔民人身意外伤害保险（雇主责任保险）纳入中央财政保费补贴范围，并逐渐拓宽范围至水产养殖保险。做好南沙生产作业渔民、港澳流动渔民渔船等具有政治意义的互助保险险种的前期调研、方案制定和评审论证，逐步纳入专项补贴范围。鼓励推动地方财政加大渔业保险保费补贴支持力度，已有补贴地区地方财政要合理适当提高补贴比例，未获得地方财政支持的重点省市要尽快争取到地方财政资金支持，形成中央和地方财政支持政策性渔业互助保险发展的长效机制。
（三）丰富互助保险险种，提高互助保险覆盖面
将更多的渔民和渔船纳入渔业互助保险保障范围，提高覆盖面。沿海地区要继续做好海洋机动渔船和海洋作业渔民的参保工作，重点做好20马力以上机动渔船和海洋捕捞作业渔民等高风险群体的参保工作；内陆地区要根据地区特点，推出低保额、低保费的互助保险险种，积极引导渔民参保。根据产业发展需要，丰富互助保险险种。加强深水网箱养殖、工厂化养殖、标准化池塘养殖等保险的研发和试点，研究远洋渔船参加互助保险的可行性，适时推出保险品种；拓宽渔业基础设施保险和渔用产品质量保险的范围，将渔港、航标等基础设施纳入保障范围，逐步提高互助保险的行业覆盖面。
（四）加强业务建设，夯实科学发展基础
优化业务工作流程，搭建高效运行的业务操作体系；建立保险风险监测指标体系，完善内部风险识别、预警、监测、评估和处置的机制；借鉴保险公司财务管理制度，完善符合互助保险实际的财务会计核算制度体系；加强互保资金和风险准备金的管理，创新资金保值增值途径，以小额信贷为重点拓展金融服务；完善业务管理软件系统，提高信息化水平。健全完善全行业联保共保机制，科学防范巨灾风险。
（五）加强体系建设，巩固完善“全国一盘棋”发展格局在完善全行业联保共保机制的基础上，将“全国一盘棋”的科学内涵逐步向统一互保标识、统一示范条款、统一业务系统、统一会计核算等方面迈进。借鉴日本、韩国以及中国台湾地区的渔业保险机构设置模式，科学划分“国家协会”和“地方协会”职能，强化中国渔业互保协会的行业指导地位，发挥地方协会在具体工作上的主动性和创造性，建立全国渔业互助保险的协调沟通机制，在全国范围内形成共同参与、统一运作、平衡发展的渔业互助保险格局。
（六）加强人才培养，建立专业化的人才队伍
采用继续教育与岗位培养相结合的模式加强人才培养，加大对员工参加继续教育的保障支持力度。探索与专业院校、科研院所合作，培养渔业保险复合型人才。强化岗位培养，利用培训基地，形成对机构负责人和业务骨干开展全员轮训的长效机制。积极引进高素质人才，提高互助保险队伍的整体素质。逐步建立与事业发展相配套的人力资源管理体系，推行干部公开竞聘和岗位交流等工作，创新人才评价考核、选拔任用、激励保障机制。
（七）配合安全生产管理，加强渔业防灾减灾工作
依据渔业互助保险长期积累的数据，继续做好对渔业安全事故类型特点的分析，配合做好渔业安全生产管理。充分利用互联网、移动通信平台、安全生产培训教材等手段做好渔民安全生产教育，提高渔民安全生产意识和应急处理能力；积极参与渔用安全生产保护设备的研发，继续加强渔船气胀式救生筏、新型保暖救生衣、消防器材和应急药箱等设备的补贴配备工作，做到应配尽配，协助政府有针对性地做好渔业防灾减灾工作。
五、保障措施
（一）加强组织领导
各级渔业行政主管部门要从构建和谐社会、落实科学发展观的高度，充分认识做好渔业互助保险的重要性，加强规划实施的组织领导，将渔业互助保险纳入部门总体工作进行部署，争取地方政府的支持，为规划贯彻落实提供坚实的组织保障。
（二）加大资金投入
要加快建立财政支持渔业互助保险发展的长效机制。一方面，要争取中央财政的支持，提高补贴金额和比例；另一方面，要争取地方财政的支持，特别是渔业大省、渔业大县的支持。提高各级财政的保费补贴比例，提高渔民的投保积极性，切实发挥渔业互助保险的风险保障和社会稳定器的作用。
（三）完善制度建设
要进一步修改完善渔业互助保险的章程体系，形成渔业互助保险全行业认可的规范；继续完善理事会决策、秘书处执行、监事会监督的运行机制，加强内部监督机制建设。
（四）建立考核机制
各级渔业行政主管部门要建立规划考核管理机制，将《规划》确定的总体目标和主要任务层层落实，定期研究和分析规划落实情况，并根据职责分工、责任到人、责权一致的原则，实施目标责任考核，提高规划实施效率。
（五）开展深入宣传
各级渔业行政主管部门和渔业互助保险组织要加强对渔业互助保险的宣传和舆论引导，倡导以人为本的安全理念，提高社会对渔业安全生产工作的关注度，宣传以“互助、诚信、创新、服务”为核心的渔业互保文化，引导渔民积极参加互助保险，为规划落实营造良好的舆论氛围。