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教育部　国务院纠风办 监察部等


教育部等七部门关于2011年治理教育乱收费规范教育收费工作的实施意见

教监〔2011〕8号


各省、自治区、直辖市教育厅（教委）、纠风办、监察厅（局）、发展改革委、物价局、财政厅（局）、审计厅（局）、新闻出版局，新疆生产建设兵团教育局、纠风办、监察局、发展改革委、物价局、财务局、审计局、新闻出版局，有关部门（单位）教育司（局），教育部部属各高等学校：
　　为认真贯彻第十七届中央纪委第六次全会和国务院第四次廉政工作会议关于继续深化治理教育乱收费工作的部署和要求，现就2011年治理教育乱收费、规范教育收费工作实施提出如下意见。
　　一、指导思想
　　2011年治理教育乱收费工作要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持“谁主管、谁负责”和“管行业必须管行风”的原则，加强组织领导，落实工作责任，完善工作机制，各司其职、协调配合、齐抓共管，着眼教育公平，着力解决群众反映强烈的突出问题，积极推进源头治理，为教育改革发展和《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的顺利实施创造良好条件。
　　二、主要任务
　　（一）以农村义务教育“两免一补”资金和中职助学金、免学费补助资金为重点，加强对教育经费拨付和使用情况的监督检查，确保各项教育经费及时足额拨付到位。严格落实政府对教育的投入和保障责任，把教育作为财政支出重点领域予以优先保障。继续深化农村义务教育经费保障机制改革，逐步提高经费保障水平，规范资金管理，确保资金安全和使用效益。各级学校主管部门和有关中职学校要加强学籍管理，确保学生资助信息真实可靠；严格落实中职教育收费、资助和免收学费等政策规定，未经批准，中职教育不得收取除学费、住宿费以外的其他任何费用。加强对涉及教育事业的政府投资项目资金，农村义务教育经费保障机制改革资金，中职助学金、免学费资金等落实情况的监督检查和审计，推进审计结果公开。
　　（二）大力推进义务教育均衡发展，严禁在义务教育阶段收取与招生入学挂钩的各种费用。各地要认真落实《教育部关于当前加强中小学管理规范办学行为的指导意见》（教基一〔2009〕7号）、《教育部关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》（教基一〔2010〕1号）和《教育部关于治理义务教育阶段择校乱收费问题的指导意见》（教基一〔2010〕 6号）要求，坚持义务教育阶段学生免试就近入学原则，切实履行省级政府统筹职责，强化以县（区）为主管理，采取有力措施促进县（区）域内义务教育均衡发展，努力缓解择校矛盾。各省（区、市）教育行政部门要在2011年上半年制订治理义务教育阶段择校乱收费问题的实施方案，向社会公布并报教育部备案。切实规范义务教育阶段招生和收费行为，严禁捐资助学与录取学生挂钩，严禁向学生收取与入学挂钩的任何费用。学校接受的正常捐赠收入要全部纳入学校预算，统一管理。严禁举办与招生入学挂钩的“占坑班”（通过参加培训获得入学便利）。
　　（三）制定幼儿园收费管理办法，加强对幼儿园收费行为的监管。按照《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号）的要求，国家有关部门制定幼儿园收费管理办法。各省（区、市）有关部门要按照非义务教育阶段家庭合理分担教育成本的原则，各地根据实际研究制定公办幼儿园生均经费标准和生均财政拨款标准。加强民办幼儿园收费管理，完善备案程序，加强分类管理。幼儿园收费要实行公示制度，接受社会监督。幼儿园（所）要严格执行有关规定，严禁违规以开办各种特长班、兴趣班、实验班等为名向家长另外收取费用，不得收取与幼儿入园挂钩的赞助费、支教费等。
　　（四）加强中小学教辅材料管理，切实减轻学生过重课业负担和家长经济负担。各级新闻出版行政部门要进一步加强对教辅材料出版、印制、发行等环节的监管，继续开展对盗版教辅材料专项整治工作，坚决打击侵权盗版和非法出版行为，切实提高中小学教辅材料编印质量。各级教育行政部门要进一步加强对教辅材料选用的监督管理，任何单位（部门）任何人不得强迫学校订购教辅材料。严格规范教辅材料价格。修改完善《中小学教辅材料管理办法》。
　　（五）巩固义务教育阶段改制学校清理成果，加大公办普通高中改制学校清理规范力度。各地要严格执行国家关于义务教育阶段改制学校清理规范工作的政策规定，切实完成义务教育阶段改制学校清理规范工作，坚决禁止和纠正假清理、走过场的问题。严格执行《民办教育促进法》及其实施条例，纠正国家机构、有关组织利用财政性经费和非闲置性公办教育资源举办或参与举办民办学校的行为。纠正民办学校的公办教师双重身份情况，教师在民办和公办学校之间流动，要按照国家有关规定及时履行相关手续。对至今清理规范工作尚未完成的学校，或仍未达到民办学校标准要求的学校，2011年春季开学一律执行当地同类公办学校收费政策。制定公办普通高中改制学校清理规范工作指导意见，加大对公办普通高中改制学校清理规范工作的政策指导和推进力度。各地要切实采取有效措施，明确清理规范的目标、时限和具体办法，2011年要取得明显进展和成效， 2012年秋季开学前全面完成普通高中改制学校的清理规范工作。坚决纠正以改制为名的乱收费行为。
　　（六）严格执行并逐步调整公办普通高中招收择校生“三限”政策。继续严格执行公办普通高中招收择校生“三限”政策，每个学校招收择校生的比例最高不得超过本校当年招收高中学生计划数（不包括择校生数）的30%。各地要加大政府投入，完善高中经费保障机制，抓紧制订并落实生均拨款标准，积极化解学校债务。从2012年秋季开始，以学校为单位将招收择校生比例降到20%。各地要研究制定加大高中教育政府投入，逐步取消“三限”收费的措施和办法。研究在一定时期内取消公办高中招收择校生“三限”政策。
　　（七）继续实行高校招生“阳光工程”，严禁高等学校以研究生培养机制改革、开办软件学院、中外合作办学等名义违规收费。进一步扩大招生信息公开范围，丰富公开内容，规范公开流程，完善公开形式，加强招生信息管理与服务平台建设，对考生资格、录取信息、学费标准等及时进行公示。严格规范高校体育、艺术专业招生和成人教育及自学考试收费行为，严禁超标准或自立项目乱收费。建立健全研究生教育收费制度。加强高校研究生收费管理，严禁向计划内研究生收取学费。加强高校中外合作办学收费管理，按管理权限经批准的中外合作项目，其收费项目和标准执行高校所在地省级政府的有关规定，坚决取缔越权审批或未经批准擅自设立的中外合作项目，切实纠正以中外合作办学名义乱收费的行为。要加强高校示范性软件学院项目和收费的监管，坚决纠正违规审批和乱收费行为。民办高校（包括独立学院）要严格按照所在地省级物价部门批准的项目和标准规范收费，并对各项收费和使用情况进行公示。严禁高校冒用学历教育名义在录取体制外违规招生并收费，严禁高校收取与招生录取挂钩的任何费用。
　　三、工作要求
　　（一）进一步加强组织领导，充分发挥厅（局）际联席会议的作用。随着治理工作的不断深入，治理工作所面临的困难和问题更加复杂，治理任务更加艰巨和繁重。地方各级治理教育乱收费联席会议成员单位要在各地党委政府的领导下，进一步理顺领导体制和工作机制，充分发挥联席会议成员单位职能作用，认真落实工作责任，积极组织协调，密切配合支持，形成治理工作合力。对所确定的年度治理任务和各项工作，要有组织、有计划的进行安排部署，确保全年治理工作任务顺利完成。
　　（二）严格执行国家教育收费政策，积极推进源头治理工作。各地要严格执行国家关于教育收费权限管理的有关规定，坚决纠正越权设立收费项目和违规制定收费标准的问题。继续稳定各级各类公办学校的学费、住宿费标准。要按照国家要求，抓紧制订完善本省（区、市）中小学和高等学校服务性收费和代收费管理的具体规定，切实规范学校服务性收费和代收费行为，禁止通过服务性收费和代收费侵害学生利益。对群众反映强烈的教育乱收费问题，要结合实际，坚持标本兼治、重在治本，努力从源头上杜绝乱收费行为的发生，努力构建治理教育乱收费长效机制。
　　（三）进一步加大政策宣传和培训力度，充分发挥社会和舆论的监督作用。各地要结合年度治理工作任务，制订宣传和培训工作计划，列出工作时间表，深入开展层次不同、形式多样的宣传和培训活动。要全面系统的宣传国家教育收费政策，客观反映治理教育乱收费工作的进展和成效。要对学校校长、教师、财会人员有计划地安排培训，提高政策理解力和执行力。要采取有效形式，对教育收费进行公示，主动接受群众和社会监督，大力宣传治理工作的好经验、好做法，及时回应社会关切，努力营造治理工作的良好舆论氛围。
　　（四）进一步加大监督检查力度，严肃查处教育乱收费行为。有关部门要切实履行监督检查职责，把监督检查工作与行风建设、队伍建设、师德师风建设结合起来，坚持经常性检查与专项检查相结合，坚决纠正存在的问题。要继续开展教育收费专项检查和督查工作，对群众举报和检查发现的乱收费的问题坚决严肃查处，对顶风违纪、情节恶劣和造成严重社会影响的，不但要严肃追究当事人的责任，还要追究相关领导的责任。对典型案件要公开曝光，充分发挥案件查处的警示和震慑作用。
　　全国治理教育乱收费部际联席会议将适时通报2010年专项督查发现问题的整改情况，并继续组织对部分省（区、市）治理工作开展专项督查。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　教育部　国务院纠风办
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　监察部　国家发展改革委
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　财政部　审计署　新闻出版总署
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一一年四月七日


论二审程序中的反诉问题

余 澳 姜 华 赵露

内容提要：二审程序中的反诉问题在我国的理论与实践中都存在较大的争议。本文拟通过对此问题的理论分析与现实比较，提出一些改革性意见。
关键词：反诉；本诉；二审

二审程序中的反诉问题主要是指反诉可否在二审程序中提出。我国当前理论界对此问题的争论较大，主要存在两种截然对立的观点。一种观点认为，应当允许被告在二审程序中提起反诉。其主要理由为：对二审程序中的反诉，二审人民法院可同本诉一起调解，争取用调解的方式结案，在当事人明确表示放弃审级利益的情况下，二审人民法院也可以进行判决。如果当事人不明确表示放弃审级利益，也不能以调解方式结案的，二审人民法院则应以原判决认定事实不清，证据不足为由，发回重审。 另一种观点则认为，不应允许在二审程序中提出反诉。首先，反诉作为独立的诉讼必须符合起诉的一般要求，而起诉只能发生在一审中。其次，允许二审中提出反诉，势必当事人失去上诉的机会，形成部分反诉案件一审终结的情况。所以，反诉只能在一审提起，以便于一审法院合并审理。
现阶段的司法实践中，根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞若干问题的意见》（以下简称《意见》）第184条的规定：“在第二审程序中，……被告提出反诉的，第二审人民法院可以根据当事人自愿的原则就……反诉进行调解，调解不成的，告知当事人另行起诉。”所以，从该项司法解释中，我们可以得出如下结论：⑴允许被告在二审程序中提起反诉；⑵人民法院就该反诉只能采用调解的方式结案，而在当事人一方或者双方皆不愿意接受调解，调解达不成协议或者调节书制作后当事人一方或者双方拒绝签收等情况下，人民法院只能告知当事人另行起诉。该司法解释之所以如此规定，概出自以下原因：⑴如果不允许被告在二审程序中提起反诉，那么被告就只能另行起诉。如此一来，当事人双方势必将经历两次诉讼，造成双方的诉累，这是违背反诉制度设立之诉讼经济目的的；另一方面，由于本诉与反诉审理的分别进行，就可能导致法院在本诉与反诉的事实认定上出现抵牾，致使相互矛盾判决的作出。所以，应当允许被告在二审程序中提起反诉。 ⑵被告在提起反诉后，法院只能用调解的方式（调解不成，告知另行起诉）予以解决，则是为了保护当事人的审级利益。因为，我国实行的是两审终审制，一个案件经过两个等级的人民法院的审理即告终结。所以，二审法院即为终审法院，其判决则为终审判决，此时，当事人双方则不再拥有上诉权。反诉，是一种特殊形式的起诉，被告在二审中提起反诉，实际上是在二审程序中发动了一场新的起诉。如果，法院对这一新的起诉作出了判决，那么由于是终审判决，当事人双方对此新的诉讼则不再拥有上诉权。如此情形，必然违背了两审终审制原则。所以，对二审程序中的反诉只能以调解的方式予以解决。整体看来，该司法解释既没有完全采纳前文的第一种观点，也没有完全采纳第二种观点，而是两种观点折衷后的产物。即允许被告在二审中提起反诉，此符合反诉制度设立之目的；而在处理方法上，只能以调解的方式予以进行，调解不成则告知当事人另行起诉，对此亦符合两审终审制原则，照顾了当事人的审级利益。
在做了简单的考察后，笔者对我国现行立法及司法实践中处理二审中的反诉方式提出以下几点反思性意见。
第一，我国现行民事诉讼法并没有对是否允许被告在二审中提起反诉作出明确规定，而只是以司法解释的形式对此问题作出规定，所以这种处理方式尚缺严格的法律依据。程序法定，是现代诉讼的一项基本要求。程序法定要求国家司法机关和诉讼参与人所进行的诉讼程序，都只能由作为国民代表集合体的立法机关所制定的法律来加以明确规定，法律没有规定的，司法机关不得行使。程序法定原则体现了以立法权制约司法权的分权制衡意义，有利于塑造“以权力制约权力”的权力制衡机制。 由于我国现行民事诉讼立法没有对二审中的反诉问题作出规定，所以实践中虽然依据作为司法解释的《意见》来处理此问题，但毕竟违背了程序法定的要求。
第二，允许被告在二审程序中提起反诉，则被告有滥用二审中的反诉权，造成诉讼突袭和诉讼拖延之嫌。因为被告本可以在一审程序中提起反诉，但由于多方面的原因却使其做好了进入二审才予提起反诉的准备。在这里，一方面可能的确是由于在一审程序中的答辩期间无法收集到于本方有利的反诉证据，若此时虽然可以提起反诉，但由于缺乏相应证据支持自己的反诉请求，所以可能导致自己的反诉请求得不到法院的支持而招致败诉。另一方面，则可能是出自诉讼突袭的目的，希望通过二审中反诉的提出使对方当事人陷入措手不及的困境，通过二审裁判来赢得有利于自身的诉讼结果；或者希望二审中反诉的提出，造成诉讼的拖延，以此扭转诉讼局面或者在诉讼的拖延阶段采取其他的方式避免败诉。对于第一种情形我们可以表示理解，但在第二种情形下则有背于诉讼中的诚实信用原则。
第三，在我国现行的审级制度下，允许被告在二审程序中提出反诉有违诉讼经济原则。因为，被告在二审程序中提起反诉，势必使通过一审程序所取得的“阶段性成果”归于无效。因为，反诉存在抵消、吞并、排斥本诉的情形。尤其在后两种情形下，使得本诉的事实与反诉的事实呈现出相互的矛盾，所以法官和诉讼参与人不得不重新动用有限的司法资源（国家的和个人的），通过新的人力、物力、财力和时间的投入查明事实的真相，从诉讼的效率和效益角度讲这实为一种背反。
第四，该解释中，法院只能对反诉进行调解，若调解不成则告知当事人另行起诉的做法与民事诉讼法第9条“人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解，调解不成的，应当及时判决”的规定相矛盾。因此，解释和实践中的做法至少是与我国现行民事诉讼法的规定不一致的。
笔者认为，二审程序中的反诉问题其实可以通过三审终审制度的确立而得以全面、合理的解决。三审终审制度，不仅有利于解决民事诉讼中的反诉制度，同样有助于解决民事诉讼中的多项困境，如更有利于案件事实认定和法律适用的准确性，保证判决的公正、合理，维护司法的尊严；有利于防止地方保护主义对司法的干扰和防止司法腐败；还有利于对有限的司法资源进行合理、有效的分配等等。在三审终审制下，我们可以通过立法明确规定准许被告在二程序中提起反诉；其次，由于二审并不是终审，所以反诉的提起并不会引起审级利益矛盾；再次，二审法院对二审中的反诉拥有裁判权，就避免了对“法院不得拒绝作出裁判”的规则的违背，因为在前述的调解不成则告知另行起诉的做法毕竟有违“法院不得拒绝作出裁判”之嫌。
尽管三审终审制的确立可以使二审程序中的反诉问题得以轻松解决，但毕竟在现阶段的司法改革中，关于三审终审制的确立与否尚存很大争议，所以对此问题的解决我们不可能坐等三审终审制的建立。正确的做法应当是在大的制度背景不变的前提条件下，对原有的规定与实际操作加以合理性的改革（改良），以避免剧变所带来的不适应和缺少配套制度的支撑导致的难产。
第一，笔者仍然赞成一审被告在二审程序中提起反诉。虽然在前文中，笔者已对此弊端进行了初步的分析，但我们必须站在更实际以及我国当下的诉讼现实立场上来看待此问题。首先，在现阶段，由于反诉只能在一审程序中的答辩期间提起，若过了此期间被告则无法在一审中提出反诉，若不允许被告在二审中提起反诉则对被告是一种不利，违背了诉讼平等原则；其次，被告在一审答辩期间没有提起反诉，可能的确是由于没有有利的证据支持自己的反诉请求，若提起反诉则可能导致败诉的结局，所以其没有在此期间提起反诉。但由于诉讼的进展，被告方可能收集到支持反诉请求的证据，但此时已经过反诉的提起时间，所以只能在二审时提起反诉；再次，伴随着诉讼的进行，可能出现新的事实，新的情况，如果不允许被告在二审中提起反诉，则同样对被告是不利。此外，被告还可能由于交纳诉讼费困难以及诉讼代理人的原因而没有在一审中提出反诉，而只能在二审程序中提起反诉的情形。如果不允许一审被告在二审阶段提起反诉在现阶段的情况下所引起的弊端可能要更大一些。首先是对当事人诉权的严重限制，当事人的诉之利益得不到应有的保护；其次，另外发起一场诉讼，则有背诉讼效率和效益原则，同时可能导致相互矛盾判决的作出。所以，站在公正与效率（效益）的高度，根据两害相较取其轻的原则，我们应当允许一审被告在二审程序中提起反诉。
第二，考虑到审级利益的需要，原审被告在二审中提起反诉应当有预设性条件，即应当得到对方当事人的同意。因为，我国现行实践对二审中的反诉处理方式主要甚至是唯一的考虑因素就是审级制度。此时，通过调解，如果达成调解协议而终结案件，则表明反诉被告放弃了对案件的上诉权利，这是对审级制度的遵从；如果调解不成则告知被告另行起诉，同样是顾及到了审级利益。但由于此时的调解不结案有违“法院不得拒绝作出裁判”之嫌，并且会造成诉讼的不经济和相互矛盾判决作出的可能性，所以这种处理方式是不可取的。此时，如果一审被告提起反诉并得到了对方当事人的同意，则表明双方当事人放弃了审级利益，面对调解不成的情形时，法院就可以及时作出判决。因此，在二审程序中一审被告提起反诉若得到一审原告的同意，则可以照顾到审级利益的需要，同时也有利于二审法院对二审中的反诉进行处理。
第三，一审被告在二审程序中提起反诉若得到一审原告的同意，则法院可以先予调解，调解不成则可以作出判决。因为，此时当事人双方已经放弃了审级利益，法院进行调解是考虑到了现行的做法，而调解不成作出判决则是以当事人双方审级利益的放弃为前提，通过二审判决的作出有利于纠纷的及时解决、避免此后出现矛盾的裁判。
第四，笔者建议，二审程序中，一审被告提起反诉得经一审原告同意是一般情况下的前提条件。但在以下三种情况，一审被告提起反诉得不经一审原告同意。具体为：
⑴当事人双方对某法律关系的成立与否存在争执。如在一审时，原告诉请被告返还所有物，被告以租赁权抗辩，结果原告败诉而上诉至第二审，一审被告反诉请求二审法院确认租赁关系存在。所以，凡遇此种情形，应允许一审被告得不经一审原告的同意而提起反诉。因为，在第一审中，法院就被告有无租赁权已经基本查明并且固定了诉讼资料，所以在第二审中，为了扩大诉讼制度解决纷争的功能，同时节约诉讼资源，所以一审被告提起反诉可以不经一审原告的同意。
⑵对于同一诉讼标的有提起反诉之利益者。如原告在一审中提起否定的确认之诉，请求确认被告对原告的某债权不存在，在第二审中，一审被告就该债权提起反诉，要求本诉原告履行该债务。对此情形，法院在对本诉的审理即一审中就应当对该债权的存否进行了查明，所以在二审中如果被告就此同一诉讼标的提起反诉得不经本诉原告的同意。这同样是基于诉讼经济和扩大诉讼制度解决纷争的功能。
⑶一审被告就主张抵消的债权尚有余额，所以在二审中就此部分余额的抵消提起反诉，而二审法院认为用同一诉讼程序就此问题予以解决确有必要时，同样可以不经对方当事人的同意而提起反诉。其理由如前所述。